VIII SA/Wa 99/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. Ł. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.),po rozpatrzeniu odwołania M. Ł. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2016 roku, nr [...] zobowiązującej M. Ł. do zwrotu należności w kwocie [...] zł za pobyt dziadka F. K. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. w okresie od [...] lutego do [...] marca 2013 roku – orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Decyzja zapadła w następującym stanie prawnym i faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku, znak [...] Prezydent Miasta R. ustalił odpłatność M. Ł. za pobyt jego dziadka w domu pomocy społecznej w okresie od [...] lutego do [...] marca 2013 roku na kwotę [...] zł. Wobec nieuregulowania należności w wyznaczonym terminie organ wszczął postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku zwrotu wyżej ustalonej należności. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 roku Prezydent Miasta R. zobowiązał M. Ł. do zwrotu kwoty [...] zł za pobyt dziadka w domu pomocy społecznej za okres od [...] lutego do [...] marca 2013 roku. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniósł M. Ł. zarzucając naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy; naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego poinformowania strony o prawie złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu należności za pobyt dziadka w domu pomocy społecznej; naruszenie prawa materialnego tj. art. 104 ust.4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej – ( DZ.U z 2016 roku, poz. 930 dalej jako ustawa o pomocy społecznej) poprzez jego niezastosowanie, pomimo spełnienia przesłanek w nim zawartych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoich rozważaniach wskazało, że zgodnie z art. 60 ust.1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Koszt ten jest ustalany przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej i ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do art. 61 ust.1 ustawy o pomocy społecznej obowiązanymi do ponoszenia opłaty za pobyt w domu opieki są w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym podmioty te nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W art. 61 ust.3 ustawy zastrzeżono, że w przypadku nie wywiązywania się osób zobowiązanych ustawowo do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, opłaty te ponosi zastępczo gmina, z której osoba została skierowana, przy czym gminie takiej przysługuje prawo do dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku ustalono, iż M. Ł. poniesie opłaty na pobyt dziadka w domu pomocy społecznej za okres od [...] lutego do [...] marca 2013 roku w kwocie [...] zł. Decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2016 roku. M. Ł. nie wniósł ustalonej opłaty, w związku z czym opłatę tę poniosła zastępczo gmina R.. W konsekwencji z mocy art. 61 ust.3 ustawy o pomocy społecznej gmina uzyskała prawo dochodzenia od zobowiązanego zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Z dokumentacji wynika, że za cały 2013 rok pobytu F. K. w domu pomocy społecznej koszty jego pobytu poniosła gmina R. w łącznej kwocie [...] zł. Z tego też względu decyzja zobowiązująca skarżącego do zwrotu kwoty [...] zł na rzecz gminy R. w ocenie organu odwoławczego miała swoje usprawiedliwione podstawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazywał, że postępowanie w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu należności za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej może być przeprowadzone zarówno przed wydaniem decyzji zobowiązującej do zwrotu, jak i po jej wydaniu. Art. 104 ust.4 ustawy nie określa jednoznacznie momentu przeprowadzenia postępowania i ewentualnego wydania decyzji w tym przedmiocie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dopuszczalne są obydwa rozwiązania. Nie przeprowadzenie postępowania w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu należności przed wydaniem decyzji nie stanowi naruszenia art. 104 ust.4 ustawy o pomocy społecznej. O możliwości złożenia wniosku w tym przedmiocie, jak również o możliwości rozłożenia należności na raty lub odroczenia terminu płatności skarżący został poinformowany w zaskarżonej decyzji. Wobec nie uregulowania tej należności przez skarżącego i zastępczego uregulowania przez gminę R. wydano decyzję zobowiązującą M. Ł. do zwrotu tej kwoty. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł M. Ł. zarzucając : - naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na treść zaskarżonej decyzji w postaci : - naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; - naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o prawie do złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu od skarżącego należności za pobyt jego dziadka F. K. w domu pomocy społecznej w okresie od [...] lutego do [...] marca 2013 roku, o którym mowa w art. 104 § 4 ustawy o pomocy społecznej; - naruszenie prawa materialnego w postaci art. 104 § 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie, pomimo spełnienia w stosunku do skarżącego przesłanek zawartych w tym przepisie. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanych naruszeń. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podnosił, że przed wydaniem decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu należności w kwocie [...] zł za pobyt dziadka w domu pomocy społecznej powinien poinformować skarżącego o prawie do złożenia wniosku o którym mowa w art. 104 § 4 ustawy o pomocy społecznej. Wskazanie takiej możliwości dopiero w treści uzasadnienia tej decyzji, nie czyni zadość wymogom wskazanym w art. 9 k.p.a. Pozbawia bowiem skarżącego możliwości uzyskania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu w postaci odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia. Zdaniem skarżącego przed wydaniem przez organ pierwszej instancji należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w przypadku wystąpienia przesłanek, których mowa w powołanym przepisie, pracownik socjalny powinien wystąpić z wnioskiem opartym na art. 104 § 4 ustawy o pomocy społecznej. Wskazywał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że postępowanie w przedmiocie zwrotu należności, których dotyczy zaskarżona decyzja i odstąpienia od żądania zwrotu jest jednym postępowaniem. Organ administracyjny powinien zatem dokonać analizy aktualnej sytuacji życiowej, materialnej i rodzinnej skarżącego, będącego zobowiązanym do zwrotu należności. W ocenie skarżącego wadliwe jest stanowisko SKO w R., że z wnioskiem opartym na powołanym przepisie może skutecznie wystąpić również po wydaniu decyzji zobowiązującej do zwrotu świadczenia. Nadto skarżący wskazywał, że samotnie wychowuje [...] letniego syna, utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę w wysokości [...] zł netto, leczy się na chorobę [...] ([...]). W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). W ocenie sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516). Tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy sądowej regulują przepisy zawarte w rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej( art. 100 – 109 ). Zwrot należności na rzecz gminy reguluje art. 104 tej ustawy. Nie ma sporu co do tego, że decyzję administracyjną o której mowa w art. 104 ust.3 właściwy organ wydaje w sytuacji, w której gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust.3 zd. drugie ustawy dochodzi zwrotu należności od osoby zobowiązanej do ich wnoszenia. W myśl art. 104 ust.1 ustawy o pomocy społecznej należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ust.3 tego art. wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, w całości lub w części, zwłaszcza jeśliby to dla niego stanowiło nadmierne obciążenie, można też odstąpić od żądania zwrotu należności, odroczyć termin płatności albo rozłożyć należności na raty. Należy zauważyć, iż celem art. 104 ust.4 ustawy o pomocy społecznej jest ochrona osoby zobowiązanej do zwrotu świadczeń, co wiąże się z kolei z określoną w art. 100 ust.1 zasadą kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem korzystających z niej osób. Należy zauważyć, iż pomoc społeczna jest instytucją państwa mającą na celu umożliwienie tym osobom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. W związku z tym wydanie decyzji o zwrocie świadczeń z pomocy społecznej musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej i materialnej pod kątem możliwości ich zwrotu. W związku z tym ustawodawca przewidział możliwość złożenia stosownego wniosku bądź przez pracownika socjalnego, bądź przez samą stronę, a gdy wniosku tego pierwszego brak , zadaniem organu jest udzielenie stosownego pouczenia w tym zakresie. Nakaz takiego działania wynika bezpośrednio z art. 9 k.p.a. wyrażającego zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Tak więc postępowaniu o zwrot wniesionych przez gminę zastępczo opłat za pobyt w domu opieki społecznej organ, winien stronę poinformować, iż może złożyć wniosek o którym mowa w art. 104 ust.4 ustawy o pomocy społecznej. W niniejszym postępowaniu skarżący o możliwości złożenia takiego wniosku został poinformowany w pouczeniu o środkach odwoławczych od decyzji pierwszej instancji. Należy zauważyć że z treści decyzji z [...] czerwca 2016 roku o ustaleniu odpłatności za pobyt dziadka w DPS wynika, że sytuacja majątkowo – rodzinna skarżącego z okresu 2013 roku, tylko od [...] lutego do 31 marca 2013 roku kwalifikowała go do wnoszenia opłat za pobyt dziadka F. K., a w pozostałym zakresie nie kwalifikował się do wnoszenia opłat. Nadto wynika, że z zmieniła się jego sytuacja rodzinna i sam zajmował się wychowaniem małoletniego syna M.. Tak więc organ winien mieć świadomość zmieniającej się sytuacji materialno – rodzinnej M. Ł. i ewentualnych problemach z możliwością zwrotu ustalonych kwot za pobyt dziadka w domu pomocy społecznej. Należy zauważyć, iż norma prawna art. 104 ustawy o pomocy społecznej składa się z 8 ustępów i winna być oceniana w całokształcie i brana pod uwagę w toku postępowania o zwrot świadczenia. Z tym , że w przypadku ust.4 tegoż artykułu potrzebny jest wniosek. Oczywiście w sytuacji gdyby zobowiązany do zwrotu wiedział o możliwości złożenia stosownego wniosku i tego nie uczynił, to organ zwolniony jest z czynienia ustaleń w tym zakresie. Rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Należy zauważyć, iż skarżący nie składał stosownego wniosku w trybie art. 104 ust.4 ustawy o pomocy społecznej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji z powodu, iż nie wiedział o takiej możliwości co wynika z treści odwołania. Sytuacja szczególna o której mowa w art. 104 ust.4 ustawy o pomocy społecznej może się ujawnić w okresie późniejszym niż w toku postępowania w sprawie o zwrot świadczenia i wtedy może być przedmiotem odrębnego postępowania. W ocenie Sądu w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a., które do uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.