VIII SA/Wa 99/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant Specjalista Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia 5 czerwca 2024 r., nr [...]; 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego B. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z 5 czerwca 2024 r. Starosta R. (dalej: organ I instancji, Starosta), działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725, dalej: k.p.a.) oraz art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: p.b.), orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej ul. L. w miejscowości B. na dz. nr ewid.: [...] obręb ewid. B. oraz dz. nr ewid. [...] obręb ewid. C., gm. Z.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskiem z 20 lutego 2024 r Gmina Z. (dalej: inwestor, Gmina) wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej ul. L. w miejscowości B. na wyżej wymienionych działkach. Złożony wniosek zawierał braki formalne, w związku z czym inwestor pismem z 4 marca 2024 r. został zobowiązany do ich usunięcia w terminie 14 dni. W dniu 11 marca 2024 r. inwestor uzupełnił dokumenty wskazane w wezwaniu. Zawiadomieniem z 15 marca 2023 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Następnie, działając na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., postanowieniem nr [...] z 15 marca 2024 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w dokumentacji projektowej dotyczącej budowy drogi wewnętrznej. W dniu 2 kwietnia 2024 r. Gmina wystąpiła o przedłużenie terminu uzupełnienia braków występujących w dokumentacji do 30 kwietnia 2024 r. Organ I instancji postanowieniem nr [...] z 4 kwietnia 2024 r. ustalił nowy termin uzupełnienia braków do 30 kwietnia 2024 r. W dniu 30 kwietnia 2024 r. inwestor złożył uzupełnienie dokumentacji. Według organu I instancji analiza przedłożonej dokumentacji wykazała, że inwestor nie wyczerpał żądań nałożonych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie: - doprowadzenia parametrów projektowanej drogi do zgodności z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., dalej: rozporządzenie o warunkach technicznych), zgodnie z którym do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m (ust. 1); dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2), - dostosowania projektu do art. 234 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm., dalej: p.w.), dotyczącego zagospodarowania wód opadowych lub roztopowych na terenie własnym. Przedstawiony projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany od kilometraża 0 do 0+577 pokazuje jedynie płytki ściek drogowy, który odprowadza wodę do odbiornika wód opadowych - rowu. Rów zaprojektowano od pikietaża km 0+577. Biorąc pod uwagę, że nawierzchnia drogi została zaprojektowana na całej szerokości działki drogowej od początku trasy do 577 metra bez odbiorników wód gruntowych oraz stref infiltracji, należy stwierdzić, że art. 234 ust 1 pkt 1 i 2 p.w. nie został spełniony. W ocenie organu I instancji o wymienionych wyżej brakach inwestor oraz strony postępowania zostały poinformowane zawiadomieniem z 9 maja 2024 r. Mimo upływu terminu wyznaczonego przez organ, inwestor nie dokonał uzupełnienia braków w całości, a więc obowiązek wynikający z ww. postanowienia nie został wykonany. Od powyższej decyzji Gmina wniosła odwołanie, w którym wyjaśniła, że przedmiotowa droga wewnętrzna - ul. L. stanowi dojazd do działek usytuowanych bezpośrednio przy drodze, nie ma połączenia z żadną inną drogą, za wyjątkiem gruntowego śladu drogi w dz. nr [...] B. (droga nieuczęszczana, stanowiąca jedynie dojazd do pól uprawnych i łąk). Przedmiotowa droga wewnętrzna obsługuje wyłącznie ruch pojazdów mieszkańców, właścicieli działek przyległych do drogi oraz pojazdów obsługujących mieszkańców i infrastrukturę, zlokalizowaną przy drodze (firmy kurierskie, dojazd do urządzeń infrastruktury technicznej - sieć energetyczna, gazowa, wodociągowa, itp.). Dalej wskazała, że istniejąca działka drogowa drogi wewnętrznej - ul. L. posiada szerokość od 2,80 m - 4,20 m. Mieszkańcy przekazali część swoich działek (pomiędzy istniejącymi ogrodzeniami a działką drogową) na rzecz Gminy celem poszerzenia istniejącej działki przeznaczonej na dojazd. W wyniku pozyskania części działek przyległych do drogi, tych których możliwość uzyskania była możliwa formalno-prawnie (brak możliwości skorzystania z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - droga niepubliczna) teren przeznaczony pod budowę drogi poszerzył się i uzyskał szerokość od 3,35 m do 7,2 m. Pozyskany teren oraz istniejące sieci uzbrojenia terenu, zagospodarowanie działek przyległych do drogi pozwoliły na zaprojektowanie drogi o szerokości jezdni 3 m - 6,5 m z poboczami o szerokości 0,50 m - 0,75 m (w miejscach, gdzie możliwe było urządzenie pobocza) oraz urządzeniami odwodnienia drogi - ściekiem przykrawędziowym, rowem przydrożnym oraz rowem krytym z umocnionym wylotem do rzeki C.. Zaprojektowanie większej szerokości jezdni rodziłoby duże koszty ekonomiczne i społeczne (wyburzanie ogrodzeń, przesuwanie szamb, studni, przekładanie sieci uzbrojenia terenu - złącz kablowych, przyłączy gazowych, słupów oświetleniowych, linii energetycznej, sieci teletechnicznej). Na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, tj. budowę drogi wewnętrznej, uzyskano decyzję nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy, która była opiniowana przez Starostwo Powiatowe w R.. Na etapie warunków zabudowy Starostwo nie wniosło uwag odnośnie do planowanej budowy drogi wewnętrznej - ul. L.. Ponadto przy drodze wewnętrznej - ul. L. w uzyskiwanych przez ludzi decyzjach o warunkach zabudowy jako dostęp do drogi publicznej wskazano drogę wewnętrzną - ul. L., a co za tym idzie można stwierdzić, że ww. ulica spełniała minimalne warunki dojazdu do drogi publicznej. Według Gminy zaprojektowana szerokość jezdni dojazdu (3 m - 6,5 m) spełnia warunek § 14 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych. Gmina odniosła się również do żądania dostosowania projektu do art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w., dotyczącego zagospodarowania wód opadowych lub roztopowych na terenie własnym, i wyjaśniła, że kierunek odpływu wód w stanie istniejącym przebiega w kierunku południowym od początku projektowanej drogi do rzeki C. - zgodnie z pikietażem projektowanej drogi wewnętrznej - ul. L.. Projektowane spadki niwelety drogi wewnętrznej na całym odcinku przebiegają zgodnie ze spadkami istniejącymi terenu - w kierunku południowym od początku projektowanej drogi do rzeki C., wobec czego Gmina uznała, że nie zmienia kierunku spływu wód opadowych i roztopowych. W projekcie budowy drogi wewnętrznej - ul. L. zaprojektowano następujące urządzenia odwodnienia drogi: • na odcinku km 0+000,00 - 0+577,50 - ściek przykrawędziowy, zakończony wylotem ścieku do rowu przydrożnego, • na odcinku km 0+577,50 - 1+084,00 - rów przydrożny trapezowy zakończony studnią łapaczową z osadnikiem i kratą. • na pozostałym odcinku - rów kryty z rur HDPE o D=400 mm z umocnionym wylotem do rzeki C. Na potwierdzenie powyższego wykonano operat wodnoprawny i uzyskano decyzję – pozwolenie wodnoprawne, znak: [...]. Odwołania tożsamej treści złożyli również M. A., J. K., J. M., E. M. oraz M. K.. Decyzją z 29 listopada 2024 r. nr [...] Wojewoda M. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b., po rozpatrzeniu odwołań, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił treść przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną wydania swojego rozstrzygnięcia, tj. art. 35 ust. 1 i 3 p.b., wyjaśniając przy tym, iż niewypełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. jest jedyną podstawą udzielenia decyzji odmownej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wynika to wprost z treści art. 35 ust. 4 p.b., zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda podkreślił, że przytoczony przepis art. 35 ust. 3 p.b. służy usunięciu materialnoprawnych wad w zakresie kompletności i zgodności z prawem projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki lub terenu. Wydawane w trybie tegoż przepisu postanowienie ma umożliwiać inwestorowi usunięcie braków dokumentacji projektowej celem uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji. Możliwość ta stanowi zatem uprawnienie procesowe strony, które w sposób bezpośredni wpływa na legalność decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy dostrzegł, że do postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 p.b. znajduje zastosowanie art. 124 § 1 k.p.a. wskazujący, iż postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie. Postanowienie stanowi sformalizowany akt procesowy, a zawarte w nim rozstrzygnięcie wyraża rezultat stosowania normy prawa (procesowego lub materialnego) w konkretnej kwestii, w oparciu o ustalony stan faktyczny. Wymogiem koniecznym prawidłowego rozstrzygnięcia jest więc jego jednoznaczność. Ocena prawidłowego spełnienia przez organ obowiązku zamieszczenia w postanowieniu tego elementu przebiega z kolei, jak się przyjmuje, w dwóch płaszczyznach - po pierwsze, stwierdzenia, że organ w sposób niewątpliwy oznaczył rodzaj (postać) uprawnienia lub obowiązku skierowanego do określonego podmiotu, a po wtóre - precyzyjnie wyznaczył granice (zakres) tego uprawnienia bądź obowiązku. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że rozstrzygnięcie, jakim jest nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę, nie może mieć charakteru ogólnego i niedookreślonego. Stoi temu na przeszkodzie nie tylko art. 124 § 1 k.p.a. wskazujący na generalny sposób rozumienia koniecznych elementów postanowienia, ale również sama treść art. 35 ust. 3 p.b. posługującego się sformułowaniem odnoszącym się do usunięcia "wskazanych nieprawidłowości", co oznacza, że nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji powinny zostać nie tylko ustalone przez organ, ale również jednoznacznie "wskazane" osobie zainteresowanej w znaczeniu ich ujawnienia i poinformowania o nich. Ustawodawca wiążąco zdecydował zatem o tym, że organ w treści rozstrzygnięcia zobowiązany jest ściśle wszystkie nieprawidłowości określić i wymienić. Postanowienie, którym nakłada się na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia wymaganych dokumentów, względnie usunięcia dostrzeganych nieprawidłowości, winno być zatem na tyle precyzyjne i szczegółowe, aby zakres wymaganych czynności nie budził wątpliwości, a inwestor miał możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 p.b. organ w razie niewykonania w ustalonym terminie nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości nie ma innej możliwości jak wydać decyzję odmową. W tym bowiem względzie ustawodawca nie pozostawił właściwemu organowi swobody działania. Zastosowanie art. 35 ust. 3 p.b. jest bezpośrednio związane z istnieniem podstaw do nałożenia określonych obowiązków. Ocena organu w tym zakresie nie może być bowiem dowolna i powinna znajdować umocowanie w wymogach wynikających z art. 35 ust. 1 p.b. Po analizie dokumentacji projektowej Wojewoda stwierdził, że obowiązki zawarte w postanowieniu Starosty z 15 marca 2024 r. zostały nałożone zasadnie. Z uwagi na nieuzupełnienie nieprawidłowości w zakresie dostosowania parametrów projektowanej drogi do zgodności z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia o warunkach technicznych oraz brak przedstawienia rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych organ I instancji prawidłowo odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.) "działka budowlana" to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jedną z podstawowych cech działki budowlanej jest zatem dostęp do drogi publicznej. Pod pojęciem "dostępu do drogi publicznej" należy z kolei rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1222, dalej: u.d.p.) drogami wewnętrznymi są: drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi. Drogami wewnętrznymi są ponadto drogi, o których mowa w § 14 rozporządzenia o warunkach technicznych. Mając na uwadze treść § 14 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych Wojewoda stwierdził, że przyjęte przez ustawodawcę w warunkach technicznych pojęcie "jezdni" odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji, że minimalnym wymogiem dla każdego pasa jest szerokość 3 m. Zatem, w ocenie Wojewody, planowana droga wewnętrzna nie spełnia powyższego przepisu z uwagi na fakt, iż szerokość projektowanej drogi waha się od 3 m do 4,5 m. Ponadto Wojewoda wskazał, że organ I instancji w postanowieniu nakładającym obowiązek usunięcia braków w dokumentacji projektowej zobowiązał inwestora do doprowadzenia inwestycji do zgodności z art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. wskazując, iż z uwagi na ograniczoną szerokość pasa drogowego, w tym terenu zielonego, należy przedstawić oświadczenie projektanta, że wody opadowe będą odprowadzane i zagospodarowywane wyłącznie na terenie pasa drogowego. Wojewoda wskazał, że w odpowiedzi na obowiązek nałożony ww. postanowieniem inwestor przy piśmie z 30 kwietnia 2024 r. przedłożył oświadczenie projektanta w wymaganym zakresie. Jednak Starosta przyczynę odmowy wykonania obowiązku w tym zakresie uzasadnił brakiem zaprojektowania odbiorników wód gruntowych oraz stref infiltracji, co nie zostało wskazane w postanowieniu. Odnosząc się do powyższego, organ II instancji uznał, że nieprecyzyjnie nałożony obowiązek stał się przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, co było niedopuszczalne. Wyjaśnił przy tym, że postanowienie, którym nakłada się na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia wymaganych dokumentów, względnie usunięcia dostrzeganych nieprawidłowości, winno być jednoznaczne i czytelne, aby nie pozostawiało wątpliwości co do przyczyn wydania takiego orzeczenia oraz sposobu wykonania obowiązku. Jednak niezależnie od powyższego Wojewoda, analizując projekt budowlany pod kątem spełnienia wymagań w zakresie odprowadzania wód opadowych, uznał, że występują niejasności w tym zakresie. Oznaczenia zawarte w projekcie zagospodarowania terenu (części rysunkowej i opisowej) na jakim kilometrażu zaprojektowano system odwodnienia nie są bowiem zgodne z wytycznymi zawartymi w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie dla Gminy Z. (decyzja z 9 marca 2024 r., znak: [...]). Wytyczne, zawarte w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w zakresie zagospodarowania wód opadowych, są wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Pomimo więc, że obowiązek w zakresie odprowadzania wód opadowych został nałożony przez organ I instancji nieprecyzyjnie i stał się przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, to jednak Wojewoda uznał, że dokumentacja projektowa zawiera braki w tym zakresie. Także z uwagi na fakt, że inwestycja nie spełnia wymagań zawartych w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia o warunkach technicznych, organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji. Od powyższej decyzji B. S. (dalej: skarżący, strona) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi odwoławczemu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia o warunkach technicznych, zamiast rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518, dalej: rozporządzenie w sprawie dróg publicznych) poprzez błędne uznanie, że planowana droga stanowi drogę wewnętrzną, podczas gdy jej przeznaczenie oraz charakter powinny kwalifikować ją jako drogę publiczną w rozumieniu art. 2 u.d.p.; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie kwalifikacji drogi jako drogi publicznej, b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego uzasadnienia, dlaczego projektowana droga została uznana za drogę wewnętrzną, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że planowana droga powinna być uznana za drogę publiczną klasy D (dojazdową), a nie drogę wewnętrzną. Zgodnie bowiem z § 17 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie dróg publicznych w przypadku dróg publicznych dopuszczalne jest dostosowanie minimalnej szerokości pasa ruchu na jezdni do warunków trudnych, w szczególności dla dróg klasy D szerokość pasa ruchu w takich warunkach może wynosić 2,25 m. Skarżący podniósł, że w kontekście niniejszej sprawy szerokość projektowanej drogi, która w dokumentacji waha się od 3 m do 4,5 m, spełnia te wymagania. Organ jednak nie odniósł się do tej okoliczności, a zamiast tego stosował przepisy dotyczące dróg wewnętrznych, co jest niezgodne z charakterem planowanej inwestycji. Drogi publiczne klasy D mają bowiem przede wszystkim zapewniać dojazd do nieruchomości oraz obsługę ruchu lokalnego, co w pełni odpowiada funkcji planowanej drogi. Poza tym skarżący uznał, że zaskarżona decyzja została sporządzona w sposób niejasny i zawiera liczne błędy, zarówno merytoryczne, jak i redakcyjne. Wady te istotnie utrudniają zrozumienie argumentacji organu i ocenę przyjętego rozstrzygnięcia, co stoi w sprzeczności z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., który zobowiązuje organ do jasnego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz.1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję według powyższych reguł, Sąd uznał, że skarga jest zasadna o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Jednak nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 35 ust.1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego; 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b. Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści przywołanych przepisów wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany. Oznacza to, że jej wydanie nie jest uzależnione od woli organu, tylko od zgodności z przepisami p.b., rozporządzenia o warunkach technicznych, czy też obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub - w przypadku jego braku - z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji skorzystał z przepisu art. 35 ust. 3 p.b., który służy usunięciu materialnoprawnych wad w zakresie kompletności i zgodności z prawem projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki i terenu. Ta możliwość usunięcia braków i nieprawidłowości w dokumentacji projektowej stanowi uprawnienie procesowe strony, które w sposób bezpośredni wpływa na legalność decyzji odmownej. W związku z tym bezsporne jest, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. nie może budzić wątpliwości, a rozstrzygnięcie, jakim jest nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę, nie może mieć charakteru ogólnego i niedookreślonego. Ustawodawca wiążąco zdecydował więc, że organ w treści takiego postanowienia zobowiązany jest ściśle określić i wymienić wszystkie nieprawidłowości. Od tego zależy ocena, czy sankcja w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę może zostać uznana za zastosowaną prawidłowo (por. wyrok NSA z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2102/14, publ. Lex nr 2083422). Organ odwoławczy wielokrotnie w uzasadnieniu swojej decyzji wskazywał na szczególne znaczenie postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 p.b., tzn. że powinno być ono na tyle precyzyjne i szczegółowe, aby zakres wymaganych czynności nie budził wątpliwości, a inwestor miał możliwość takiemu postanowieniu zadośćuczynić (strona 4), że powinno być jednoznaczne i niewątpliwe, nie może mieć charakteru ogólnego i niedookreślonego, powinno być czytelne, aby nie pozostawiało wątpliwości co do przyczyn wydania takiego orzeczenia oraz sposobu wykonania obowiązku (strona 7). Na potwierdzenie tego stanowiska wskazał orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki WSA we Wrocławiu: z 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 107/10 i z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 250/11, wyrok NSA z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2102/14) oraz stanowisko doktryny (G. Łaszczyca. Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 340 i nast.). Z treści postanowienia z 15 marca 2024 r. wynika m.in., że Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia parametrów projektowanej drogi do zgodności z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia o warunkach technicznych oraz przedstawienia oświadczenia projektanta, iż wody opadowe będą odprowadzane i zagospodarowane wyłącznie na terenie pasa drogowego, w związku z treścią art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. i ograniczoną szerokością pasa drogowego, w tym terenu zielonego. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Natomiast, jak wynika z pozostałych ustępów ww. paragrafu dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2). Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3). Z kolei zgodnie z art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. W piśmie z 30 kwietnia 2024 r. inwestor wypowiedział się co do nałożonych na niego obowiązków, stwierdzając, że projektowana jezdnia dojazdu wynosi od 3 m do 4,5 m, a więc nie jest mniejsza niż 3 m, jak przewiduje § 14 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych. Natomiast w zakresie zgodności przedłożonego projektu budowlanego i zagospodarowania terenu z art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. inwestor złożył oświadczenie projektanta z 2 kwietnia 2024 r., że wody opadowe i roztopowe z jezdni z odcinka 0+0,00 – 0+580,10 odprowadzane będą projektowanym ściekiem przykrawędziowym prawostronnym do projektowanego rowu przydrożnego i dalej do rzeki C.. Wody opadowe i roztopowe z jezdni z odcinka 0+580,10 – 1+0,84,00 odprowadzane będą spływem powierzchniowym do projektowanego rowu przydrożnego prawostronnego i dalej do rzeki C. (zgodnie z uzyskanym pozwoleniem wodnoprawnym na odprowadzanie wód do rzeki C. nr [...]). Wody opadowe i roztopowe z jezdni z odcinka 1+0,84,00 - 1+100,00 odprowadzane będą spływem powierzchniowym na tereny biologicznie czynne pasa drogowego. Organ I instancji, po uzyskaniu odpowiedzi na postanowienie z 15 marca 2024 r., w decyzji odmownej wskazał, że przedstawiony projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany od kilometraża 0 do 0 + 577 pokazuje wyłącznie płytki ściek drogowy odprowadzający wodę do rowu zaprojektowanego od pikietaża 0+577 km. Z uwagi na fakt, iż nawierzchnia drogi została zaprojektowana na całej szerokości działki drogowej od początku trasy 577 m bez odbiorników wód gruntowych oraz stref infiltracji należało stwierdzić, że art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. nie został spełniony. W ocenie Sądu w powyższym zakresie rację miał Wojewoda, kiedy podkreślił istotną kwestię, iż Starosta, wzywając inwestora do uzupełnienia braku odnoszącego się do przepisu art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w., wskazał na obowiązek przedstawienia jedynie oświadczenia projektanta, iż wody opadowe będą odprowadzane i zagospodarowywane wyłącznie na terenie pasa drogowego, co zostało uczynione. Natomiast przyczynę odmowy wykonania obowiązku w tym zakresie Starosta uzasadnił brakiem zaprojektowania odbiorników wód gruntowych oraz stref infiltracji, co nie zostało wyraźnie wskazane w postanowieniu z 15 marca 2024 r. Sąd podziela ocenę Wojewody, że nieprecyzyjnie nałożony obowiązek stał się przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, co było niedopuszczalne. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie był jednak konsekwentny w swojej ocenie, bowiem z jednej strony stwierdził nieprecyzyjność postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. i niedopuszczalność z tego powodu odmownej decyzji organu I instancji, z drugiej zaś strony uznał, że oznaczenia zawarte w projekcie zagospodarowania terenu (części rysunkowej i opisowej) ustalające na jakim kilometrażu zaprojektowano system odwodnienia nie są zgodne z wytycznymi zawartymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Zgodność ocenianego projektu z decyzją Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 9 marca 2024 r., znak: [...]., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego dla Gminy Z. na wykonanie urządzeń wodnych nie była bowiem przedmiotem postanowienia z 15 marca 2024 r. Zdaniem Sądu nałożenie obowiązku przez Starostę na inwestora w zakresie doprowadzania parametrów projektowanej drogi do zgodności z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia o warunkach technicznych również było nieprecyzyjne, chociaż w końcowych wnioskach zaskarżonej decyzji Wojewoda uznał, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań zawartych w tym przepisie, jeśli jej szerokość waha się od 3 m do 4,5 m. Jak wynika z projektu budowlanego budowa dotyczy drogi wewnętrznej jednopasmowej o szerokości pasa ruchu od 3 m do 4,5 m. Natomiast organ odwoławczy przyjął, że minimalna szerokość dla każdego pasa jezdni winna wynosić 3 m (strona 6 decyzji). Tak więc z góry uznał, że projektowana droga powinna być dwupasmowa. Precyzując obowiązki dla inwestora w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., organ architektoniczno-budowlany winien w pierwszej kolejności ocenić, czy projektowana droga stanowi "dojście i dojazd" z § 14 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych, gdzie szerokość jezdni jednopasmowej nie może być mniejsza niż 3 m, czy jest to "ciąg pieszo-jezdny", o którym mowa w § 14 ust. 2 tego rozporządzenia, którego szerokość nie może być mniejsza niż 5 m. Jak wynika z powyższej analizy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowo sprecyzowanym postanowieniem z 15 marca 2024 r. w odniesieniu do spornych kwestii, tzn. zbyt ogólnym i mało precyzyjnym. Zdaniem Sądu wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 p.b., stanowi nie tylko naruszenie tego przepisu prawa materialnego, ale i ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Poza tym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ jest nieprzekonujące, wielokrotnie wskazujące na niejasność postanowienia z 15 marca 2024 r. i jego znaczenie dla praw strony, co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w sentencji zaskarżonej decyzji (utrzymanie decyzji Starosty w mocy, zamiast jej uchylenie do ponownego rozpatrzenia). Jeszcze raz należy podkreślić, że z uwagi na skutek niezastosowania się przez inwestora do wezwania (w całości lub w części), wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., postanowienie wzywające musi być jasne, precyzyjne, dokładnie określać stwierdzone przez organ nieprawidłowości, aby nie powstały jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu wykonania obowiązku. Zasadność nałożonych obowiązków winna zostać szczegółowo omówiona w uzasadnieniu postanowienia. Umożliwia to dokonanie kontroli zasadności wezwania w razie zaskarżenia tego postanowienia w odwołaniu od odmownej decyzji organu, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Sąd orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 28 lutego 2024 r. w sprawie sygn. akt II OSK 159/24 (publ. Lex nr 3717979), że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego błędnego uznania przez organ, iż planowana droga stanowi drogę wewnętrzną, a nie publiczną, Sąd wyjaśnia, że definicję drogi publicznej przewidziano w art. 1 u.d.p. Przepis ten stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi, co wynika wprost z art. 8 ust. 1 u.d.p. Nie jest więc drogą publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 2 u.d.p. droga, której nie został nadany status drogi gminnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 344/15, publ. Lex nr 1852076). Przesłanką konieczną do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez tę jednostkę samorządu terytorialnego prawem własności do gruntów, po których przebiega taka droga. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2016 r. wydany w sprawie sygn. akt I OSK 179/16 (publ. Lex nr 2064185), w którym sąd stwierdził, że droga, która nie jest własnością gminy, nie może zostać zaliczona do dróg gminnych. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych powinna być więc poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny. W okolicznościach przedmiotowej sprawy bezsporne jest, że kontrolowany projekt budowlany dotyczył budowy drogi wewnętrznej – ul. L. w miejscowości B., gmina Z.. Nietrafny jest zatem pogląd skarżącego, iż przedmiotowa droga wewnętrzna ze względu na swoje przeznaczenie oraz charakter (co akcentowała dodatkowo na rozprawie pełnomocnik skarżącego) powinna być kwalifikowana jako droga publiczna. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd w punkcie 2 sentencji wyroku orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Rozpatrując ponownie sprawę, organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Konieczne jest w sprawie prawidłowo sformułowane i uzasadnione postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., które w sposób jasny, jednoznaczny i oczywisty sformułuje obowiązki inwestora. Następnie kompletne wykonanie tych obowiązków będzie poddane ocenie organu architektoniczno-budowlanego na podstawie art. 35 ust. 1 p.b., ewentualnie ich niewykonanie będzie miało skutek z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b.