VIII SA/Wa 993/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z [...] marca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w L. działając na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004r. Nr 174, poz. 1809 ze zm., dalej jako rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r.), art. 67 rozporządzenia Komisji nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 maja 2009 r. orzekł o przyznaniu P. S. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Decyzja dotyczy przyznania płatności w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu S02a02 – uprawy rolnicze z (certyfikatem zgodności) [...] zł. Z decyzji wynika, że nie przyznano zaś płatności z tytułu S02d02 – uprawy sadownicze, w tym jagodowe (z certyfikatem zgodności). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w związku ze złożeniem w dniu [...] maja 2009 r. wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i poprawy dobrostanu zwierząt naliczono ww. producentowi rolnemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2009, do powierzchni [...] ha, jedynie z tytułu realizacji pakietu/wariantu: S02a02 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności). Jest to kwota wynikająca z powierzchni deklarowanej i potwierdzonej przez jednostkę certyfikującą. Nie przyznano zaś płatności z tytułu S02d02 – uprawy sadownicze, w tym jagodowe (z certyfikatem zgodności), bowiem podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2009. Łączna kwota zmniejszeń wynikająca z przeprowadzonych kontroli wynosi [...] zł. Ponadto organ wskazał, że warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej za realizację pakietu rolnictwo ekologiczne jest prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym. Weryfikację, czy w gospodarstwie rolnym prowadzona jest produkcja rolna zgodnie z zasadami określonymi w ww. przepisach, przeprowadzają jednostki certyfikujące na podstawie art. 4 w związku z art. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 898). O fakcie, czy dany producent rolny spełnia kryteria prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, kierownik biura powiatowego ARiMR, za pośrednictwem Prezesa ARiMR, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, jest informowany po 30 października danego roku. Organ wyjaśnił ponadto, że płatność do wariantu S02d01 nie została przyznana ze względu na nie uwzględnienie w naliczaniu zmiany do wniosku złożonej w dniu [...] grudnia 2009 r. Zmiana ta nie została uwzględniona z uwagi na fakt, że dla roślin sadowniczych, jagodowych okres przestawiania wynosi maksymalnie 3 lata. Działki składające się na powierzchnię z deklaracją wariantu S02d01 we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej były zaś deklarowane od 2006 r. We wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie odwołaniu P. S. podniósł, że uprawa aronii spełnia warunki ekologiczne, czego nie zakwestionowała kontrola inspektorów jednostki certyfikującej. Certyfikatu nie wydano zaś ze względu na dokonane przez niego w 2007 r. nowe posadzenia na sąsiadujących działkach. Powstały one na skutek podziału geograficznego i administracyjnego działek między nim a sąsiadem. Odwołujący podniósł nadto, że dokonał uzgodnień z jednostką certyfikującą, która wyraziła zgodę i zobowiązała się przesłać do ARiMR dokument stwierdzający, że uprawy aronii o powierzchni [...] ha posiadają certyfikat, a uprawy o powierzchni [...] ha są w okresie przestawiania. W związku z powyższym wniósł o anulowanie decyzji organu I instancji. Decyzją Nr [...] z [...] lipca 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ szczegółowo przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny. Organ wskazał, że powierzchnia referencyjna, czyli uprawniona do przyznania płatności została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej. Nie można zaś dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. W przedmiotowej zaś sprawie powierzchnię kwalifikującą się do płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych ustalono w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej przeprowadzonej w oparciu o dane zawarte w systemie informatycznym. Przyznanie płatności w ramach wariantów pakietu rolnictwo ekologiczne możliwe jest po wcześniejszym zweryfikowaniu wykazu producentów rolnych, którzy w danym roku realizowali produkcję metodami ekologicznymi. Przedmiotowy wykaz, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym, jednostki certyfikujące uprawnione do certyfikacji producentów rolnych corocznie przesyłają do Prezesa ARiMR do dnia 31 października każdego roku. W przekazanym do ARiMR za 2009 rok wykazie przy nazwisku odwołującego się powierzchnia [...] ha znajduje się w części dotyczącej upraw sadowniczych w okresie przestawiania, zatem organ I instancji zgodnie z posiadanymi informacjami z jednostki certyfikującej odmówił przyznania płatności do działek na których okres przestawiania trwa dłużej niż 3 lata w przypadku upraw sadowniczych. Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że korekta danych o której wskazał beneficjent w odwołaniu nie wpłynęła do ARiMR, zatem należy uznać, iż pierwotnie przekazane dane dotyczące weryfikacji rolnictwa ekologicznego są właściwe. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy powołał się na § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. z którego wynika, że wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych. Nadto organ przywołał zapis załącznika nr 5 - Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów, zgodnie z którym, w przypadku braku dokumentu poświadczającego, że gospodarstwo rolne prowadzi produkcję certyfikowaną, bądź znajduje się w okresie przestawiania na produkcję rolniczą metodami ekologicznymi należy stosować zmniejszenie płatności o 100%. Zdaniem organu zostały złamane przepisy dotyczące konwersji opisane w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 889/2008 dotyczące procesu przestawiania dla gruntów zgłoszonych w wariancie S02d01, zgodnie z którym proces przestawiania na produkcję ekologiczną dla upraw wieloletnich wynosi 3 lata. Zgodnie z posiadanymi przez ARiMR informacjami beneficjent realizuje pakiet rolnictwo ekologiczne od 2005 r., w latach zaś 2006-2009 zgłaszał do wariantu S02d01 określoną powierzchnię gruntów. Zdaniem organu, w związku z powyższym, odmowa płatności nastąpiła w wyniku uchybień strony, w wyniku czego jednostka certyfikująca odmówiła przyznania certyfikatu dla gruntów objętych kontrolą przez okres 3 lat. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył P. S.. Wyjaśnił, że sprawa dotyczy uprawy aronii na powierzchni [...] ha. Działkę o powierzchni [...] ha jednostka certyfikująca, po przeanalizowaniu sprawy uznała za ekologiczną i drogą elektroniczną przekazała w dniu [...] kwietnia 2010 r. korektę do ARiMR, czego potwierdzenie dołącza do skargi. Niezgodności w deklarowanej i ostatecznie zakwalifikowanej do przyznania płatności powierzchni działek wynikały z dokonanej przez niego zamiany działek z sąsiadem. Jednostka certyfikująca popełniła błąd, bowiem w okresie konwersji była tylko część działki o powierzchni [...] ha - w tym przypadku okres przestawiania liczył się od 2007 r. Natomiast działka o powierzchni [...] ha powinna uzyskać certyfikat, co uczyniono w ramach korekty. Dodał nadto, że w roku obecnym posiada certyfikat na całą powierzchnię przedmiotowej działki, tj. [...] ha. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. uznał ją za zasadną i wniósł o uchylenie swojej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wyjaśnił, że zgodnie z dołączoną do skargi korektą wykazu producentów spełniających wymogi produkcji ekologicznej dotyczącą roku 2009, powierzchnia realizacji wariantu uprawy sadownicze, w tym jagodowe dla których zakończono okres przestawiania wynosi [...] ha, zaś powierzchnia tego wariantu dla której nadal trwa okres przestawiania wynosi [...] ha. Informacje z korekty są więc inne aniżeli te, na podstawie których wydano decyzję w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2009. Decyzją organu I instancji przyznano skarżącemu płatność z tytułu realizacji pakietu/wariantu: S02a02 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), nie przyznano zaś z tytułu S02d02 – uprawy sadownicze, w tym jagodowe (z certyfikatem zgodności). Skarżący kwestionuje powyższe rozstrzygnięcie jedynie co do drugiego z ww. pakietów. Nie przyznanie płatności nastąpiło, jak podnoszą organy w swoich rozstrzygnięciach, z powodu uchybień skarżącego, w wyniku których jednostka certyfikująca odmówiła przyznania wymaganego certyfikatu dla gruntów rolnych zgłoszonych w ramach wariantu/pakietu rolnictwo ekologiczne. Zdaniem organów naruszone zostały też przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 889/2008 dotyczące procesu przestawiania na produkcję ekologiczną dla gruntów zgłoszonych w wariancie S02d01, zgodnie z którymi dla upraw wieloletnich proces ten wynosi 3 lata. Podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jest rozporządzenie Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r., wydane na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U nr 229, poz. 2273 ze zm.). Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych. Zastosowanie w niniejszej sprawie miał również zapis załącznika nr 5 do ww. rozporządzenia - Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów, zgodnie z którym, w przypadku braku dokumentu poświadczającego, że gospodarstwo rolne prowadzi produkcję certyfikowaną, bądź znajduje się w okresie przestawiania na produkcję rolniczą metodami ekologicznymi należy stosować zmniejszenie płatności o 100%. Z przywołanego natomiast przez organ II instancji przepisu art. 36 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 889/2008 z dnia 5 września 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych w odniesieniu do produkcji ekologicznej, znakowania i kontroli (Dz. Urz. UE 18.9.2008) wynika, że aby rośliny lub produkty roślinne mogły być uznane za ekologiczne, na działkach w okresie konwersji należy stosować zasady, o których mowa w art. 9, 10,11 i 12 rozporządzenia (WE) nr 834/2007 i rozdziale 1 niniejszego rozporządzenia, i tam gdzie ma to zastosowanie, szczególne zasady produkcji określone w rozdziale 6 niniejszego rozporządzenia przez przynajmniej dwa lata przed wysiewem lub, w przypadku łąki lub upraw roślin wieloletnich, przez co najmniej dwa lata przed jej wykorzystaniem jako paszy z rolnictwa ekologicznego lub, w przypadku roślin wieloletnich innych niż rośliny łąkowe, przez przynajmniej trzy lata przed pierwszym zbiorem produktów ekologicznych. Warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej za realizację pakietu rolnictwo ekologiczne jest prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym. Weryfikację, czy w gospodarstwie rolnym prowadzona jest produkcja rolna zgodnie z zasadami określonymi w ww. przepisach, przeprowadzają jednostki certyfikujące w ciągu całego sezonu wegetacyjnego. O fakcie, czy dany producent rolny spełnia kryteria prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, kierownik biura powiatowego ARiMR jest informowany przez Prezesa ARiMR. Na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U z 2009 r., Nr 116, poz. 975, dalej jako ustawa o rolnictwie ekologicznym), jednostka certyfikująca przekazuje w formie papierowej oraz za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, do dnia 31 października każdego roku Prezesowi ARiMR – wykaz producentów w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji ekologicznej zgodnie przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego, według stanu za ten rok. W ocenie Sądu istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma właśnie ww. przepis. Jak bowiem wynika z rozstrzygnięć organów przyjęły one, że jednostka certyfikująca odmówiła skarżącemu wydania stosownego certyfikatu. Skarżący zaś podnosi, że taki certyfikat, w wyniku stosownej korekty jednostki certyfikującej został wydany. Na dowód powyższego dołączył nawet do skargi informację jednostki certyfikującej. Powyższej korekty nie kwestionuje w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, który w związku z powyższym sam nawet wnosi o uchylenie swojej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. W związku z powyższym, zdaniem Sądu organy obu instancji nie podjęły wszelkich kroków do wyjaśnienia niniejszej sprawy i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, czym niewątpliwie uchybiły art. 7 i art. 77 Kpa i to w sposób mający istotny wpływ na jej wynik. Otóż zauważyć należy, treść art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym nie pozwala na wyprowadzenie wniosku, iż to producent rolny zobowiązany jest, przy dochowaniu należytej staranności, do zadbania o to, aby jednostka certyfikująca, działająca niejako z polecenia i w imieniu organów administracji, dostarczyła wymagany prawem certyfikat i w to terminie zakreślonym ustawą. Zauważyć zaś należy, iż obywatel nie może ponosić negatywnych konsekwencji, zaniechań i zaniedbań podmiotów wyznaczonych przez organy państwa do realizacji zadań zleconych ustawą (patrz – wyrok WSA w Opolu z dnia 28 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 476/06). Tak więc, to nie rolnik – producent rolny, a właśnie jednostka certyfikująca powinna w odpowiednim czasie, przed wydaniem jeszcze decyzji organu I instancji przekazać stosowny certyfikat, czy też tak jak w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy po dokładnym przeanalizowaniu okazało się, że skarżący spełniał jednak w 2009 r. wymogi wynikające z przepisów dotyczących rolnictwa ekologicznego - korektę tego certyfikatu. Skarżący mógł zaś przypuszczać, że o stosownej korekcie jednostka certyfikująca zawiadomi ARiMR przed wydaniem decyzji. Organ I instancji, zauważając rozbieżności pomiędzy wykazem producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2009, a wnioskiem rolnika i jego zmianą z dnia [...] grudnia 2009 r., nie podjął wszelkich kroków do wyjaśnienia powyższego. Pismem bowiem z dnia [...] grudnia 2009 r., działając na podstawie art. 77 w związku z art. 10 Kpa, wezwał jedynie skarżącego do wyjaśnienia zauważonych rozbieżności. Zaniechał zaś w ogóle wystąpienia do właściwej jednostki certyfikującej, aby te rozbieżności wyjaśnić. Nie próbował również ustalić, czy taka korekta znajduje się już w posiadaniu ARiMR. Tym samym, pomimo takiego obowiązku, nie podjął wystarczających działań do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji wydając zaś swoją decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., pomimo tego, że stosowna korekta do wykazu głównego producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, bezspornie była już w posiadaniu ARiMR, również nie podjął wystarczających kroków do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Jak bowiem wynika z informacji jednostki certyfikującej, wymagana korekta została przez nią wysłana do ARiMR drogą elektroniczną już w dniu [...] kwietnia 2010 r., a więc na ponad 3 miesiące przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Tym samym, organ II instancji, uchybił nie tylko art. 7 i art. 77 Kpa, ale niewątpliwie również art. 138 Kpa. Powyższe jest tym bardziej uzasadnione, że skarżący w swoim odwołaniu wyraźnie wskazał, że dokonał uzgodnień z jednostką certyfikującą, która to zobowiązała się przesłać dokument potwierdzający wydanie certyfikatu. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zaś decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 Kpa. Wyjaśnić należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989,z.8,s.147). W konsekwencji wskazanych uchybień organów obu instancji skarżącemu została przyznana płatność rolnośrodowiskowa w pomniejszonej wysokości. W związku z tym należało uchylić zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c) i art. 152 p.p.s.a orzekł jak w wyroku.