VIII SA/Wa 994/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"), art. 103 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a.") zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działek nr [...][...][...][...][...][...], położonych w R. przy ul. Ź., na czas [...] miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. A.W. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Wskazane wyżej działki usytuowane są na obszarze, w odniesieniu do którego, w dniu [...] sierpnia 2012 r. Rada Miejska w R. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina rzeki M. - [...]". Powołując się na art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ podniósł, że podjęcie prac nad przystąpieniem do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego w pełni uzasadnia zawieszenie postępowania. Celem regulacji zawartej w tym przepisie jest umożliwienie organom gminy przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na powyższe rozstrzygnięcie zażalił się inwestor – A.W. nie godząc się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta R., wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i wyznaczenie terminu organowi pierwszej instancji do wydania decyzji. W zażaleniu zarzucił organowi pierwszej instancji uchybienie terminowi załatwienia sprawy. Podniósł, że uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. na którą powołał się organ pierwszej instancji został podjęta dopiero po upływie [...] miesięcy i [...] dni od dnia złożenia przez niego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja organu winna zaś zostać wydana w ciągu miesiąca od dnia złożenia przez niego wniosku, tj. nie później niż [...] lipca 2012 r., a w przypadku uznania sprawy za szczególnie skomplikowaną - nie później niż [...] sierpnia 2012 r. zatem powołanie się na ww. uchwałę nosi wszelkie cechy retroakcji prawa, która jest zakazana art. 2 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Organ wskazał, że z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że Rada Miejska w R. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego "Dolina rzeki M. - [...]". W związku z tym zasadnym było zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje podstawę do zawieszenia postępowania na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania Rada Gminy nie podejmie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu albo w okresie zawieszenia nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany Prezydent Miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję (art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy Rada Miejska w R. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla terenu objętego przedmiotową inwestycją. W związku z tym ma dziewięć miesięcy na uchwalenie planu miejscowego. Kolegium podziela stanowisko organu pierwszej instancji co do zawieszenia postępowania, bowiem realizacja szesnastu budynków mieszkalnych na wskazanych przez inwestora działkach wymagała będzie wydzielenia nowych dróg obsługujących poszczególne budynki, a nawet wydzielenia odrębnych działek przeznaczonych pod realizację każdego z budynków, co zresztą wynika z wniosku inwestora. Ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie może rozstrzygać o podziale terenu pod przyszłą zabudowę, celowym było zawieszenie tego postępowania. Dopiero uchwalony plan może kompleksowo rozwiązać możliwość zabudowy dla tego terenu. Odnosząc się zaś do kwestii podniesionych w zażaleniu, a odnoszącej się do zwłoki organu pierwszej instancji w załatwieniu wniosku inwestora, to organ odwoławczy stwierdził, że od daty złożenia wniosku przez inwestora w dniu [...]czerwca 2012 r. Prezydent Miasta R. obowiązany był do załatwienia sprawy nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wskazanym wyżej organ był obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Tymczasem organ pierwszej instancji nie powiadomił stron postępowania o zwłoce w postępowaniu. Niemniej jednak przez cały okres, który upływał od dnia złożenia wniosku, organ pierwszej instancji podejmował działania w sprawie, co wynika z akt sprawy. Błędnym działaniem organu pierwszej instancji było tylko nie zawiadomienie stron w trybie art. 36 § 1 K.p.a., co stanowi naruszenie tego przepisu. Skargę na postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. W. (dalej jako: "skarżący"), wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów: art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 K.p.a., a także przepisów art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w uzasadnieniu zażalenia do SKO podniósł, iż lekceważący prawo organ pierwszej instancji powołał się w uzasadnieniu skarżonego postanowienia na uchwałę Rady Miejskiej, która została wydana po [...] miesiącach i [...] dniach od złożenia przez niego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie to winno być tymczasem wydane w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku, czyli nie później niż [...] lipca 2012 r., a jeżeli sprawa byłaby uznana za szczególnie skomplikowaną - czego organ pierwszej instancji nie wskazał i nie zawiadomił go zgodnie z powołanymi wyżej przepisami K.p.a. o wydłużeniu do 2 miesięcy terminu rozstrzygnięcia sprawy - najpóźniej [...] sierpnia 2012 r. Zamiast tego organ po upływie kolejnych blisko [...] miesięcy od potencjalnego wydłużonego terminu wydał skarżone postanowienie, które wyraźnie zostało sprowokowane wezwaniem skarżącego z dnia [...] września 2012 r. Powołanie zatem ww. uchwały Rady Miejskiej w R. w podstawie prawnej postanowienia nosi wszelkie cechy retroakcji prawa, która jest zakazana w Rzeczypospolitej Polskiej mocą art. 2 Konstytucji, ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego. Postanowienie organu pierwszej instancji jest działaniem na zwłokę i uchylaniem się od wydania decyzji. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Z treści ww. przepisu wynika, że przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac bądź nawet zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest więc już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sadów administracyjnych konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w ww. przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie o warunki zabudowy podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia, jednocześnie nie zezwalając na podważenie tegoż uprawnienia organu. Władztwo planistyczne zastrzeżone zostało radzie gminy, która ma kompetencje do stanowienia planów zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni. Zawieszenie postępowania o warunki zabudowy celem umożliwienia kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych, jest bowiem uzasadnione prymatem planu miejscowego, będącego instrumentem kształtowania przestrzeni, nad rozwiązaniami indywidualnymi i zabezpiecza realizację władztwa planistycznego. W sprawie bezspornym jest, że skarżący jako inwestor złożył w dniu [...] czerwca 2012 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez siebie inwestycji, a Rada Miejska w R. w dniu [...] sierpnia 2012 r. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina rzeki M. - [...]". Poza sporem pozostaje również, że mimo upływu ponad [...] miesięcy od dnia złożenia wniosku przez skarżącego do dnia podjęcia ww. uchwały organ nie wydał decyzji dotyczącej warunków zabudowy. Powyższe nie oznacza jednak, że wskutek podjęcia przedmiotowej uchwały, organ nie mógł wydać w dniu [...] września 2012 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącego. Skoro Prezydent Miasta R. jako organ pierwszej instancji właściwy w sprawie nie wydał do dnia podjęcia ww. uchwały stosownej decyzji, to z chwilą podjęcia uchwały Rady Miejskiej na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miał prawo do zawieszenia postępowania na czas 9 miesięcy od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. do dnia [...] marca 2013 r. Takie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest tym bardziej uzasadnione w niniejszej sprawie, że jak słusznie zauważył organ odwoławczy, realizacja [...] budynków mieszkalnych na wskazanych przez inwestora działkach wymagała będzie wydzielenia nowych dróg obsługujących poszczególne budynki, a nawet wydzielenia odrębnych działek przeznaczonych pod realizację każdego z budynków. Celowym było więc zawieszenie postępowania bowiem w takiej sytuacji decyzja o warunkach zabudowy nie może rozstrzygać o podziale terenu pod przyszłą zabudowę. Dopiero zaś uchwalony plan może kompleksowo rozwiązać możliwość zabudowy dla terenu planowanej przez skarżącego inwestycji. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, że powołanie uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w podstawie prawnej postanowienia nosi cechy retroakcji prawa, która jest zakazana w Rzeczypospolitej Polskiej mocą art. 2 Konstytucji, ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego. Przede wszystkim zauważyć należy, że podstawę prawną dla postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie ww. uchwała, która została jedynie przywołana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczące zwłoki organu w wydaniu stosownego rozstrzygnięcia wynoszącej ponad [...] miesiące od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zawieszenia postępowania dopiero po podjęciu uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. Skoro bowiem organ nie wydał stosownego rozstrzygnięcia w przewidzianych przez prawo terminach (art. 35 K.p.a.), skarżący miał możliwość złożenia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 K.p.a.), a następnie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tym zakresie. Trafnie organ odwoławczy zauważył, że uchybienie organu pierwszej instancji polegało jedynie na nie zawiadomieniu stron w trybie art. 36 § 1 K.p.a. o zaistniałej zwłoce w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. O każdym bowiem przypadku niezałatwienia sprawy w przewidzianym przez prawo terminie organ był obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Niemniej jednak naruszenie to, podobnie jak naruszenie zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy. Na koniec warto też zauważyć, że zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania (tj. do dnia [...] marca 2013 r.) nie uchwalony zostanie plan miejscowy, Prezydent Miasta R. winien podjąć postępowanie i wydać decyzję w sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.