VIII SA/Wa 997/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. C. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]lipca 2016 r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "organ I instancji" lub "PINB") decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej jako "ustawa Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") w związku z wszczęciem postępowania administracyjnego na wniosek W. C. (dalej jako "wnioskodawca") w sprawie stanu technicznego i prawnego wykonanego ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej w [...] gm. [...], nakazał P.R. (dalej jako "inwestor") wykonać: 1) likwidację podmurówki wystającej ponad poziom gruntu w części północnej ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej w [...] gm. [...] celem umożliwienia spływu wody całą powierzchnią, zgodnego ze spadkiem terenu. 2) uszczelnienie szczeliny ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej w [...] gm. [...] w celu zagospodarowania wód opadowych w obrębie własności działki nr ewid. [...]. Termin wykonania ustalił na 31 października 2016 r. Odwołania od ww. decyzji wnieśli inwestor oraz wnioskodawca. Inwestor podniósł jedynie, że nie zgadza się z ww. decyzją, Z kolei wnioskodawca zarzucił organowi I instancji brak odniesienia się organu do stanu prawnego i technicznego podmurówki i całości ogrodzenia, brak odniesienia się do czasu wejścia Urzędu Gminy w [...] w posiadanie drogi [...] jako samoistny posiadacz, naruszenie art. 29 § 1 i 2 Prawa Wodnego poprzez wydanie nakazu na odprowadzenie wód opadowych na cudzy grunt w tym na drogę gminną i dalej na wojewódzką, bez odpowiednich zgód, błąd w określeniu kierunku geograficznego przebiegu ogrodzenia, niezgodne z zaleceniami biegłego zawężenie usunięcia i uszczelnienia podmurówki do działki [...], naruszenie art. 77 k.p.a., uchylenie się PINB od wydania decyzji o rozbiórce części ogrodzenia znajdującej się poza własnością inwestora, błąd w ocenie, że ma się odbyć kiedykolwiek rozgraniczenie między działką wnioskodawcy (nr [...]) a działką inwestora (nr [...]). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "[...]WINB") decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu ww. odwołań utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił w pierwszej kolejności stan faktyczny sprawy. Wskazał, że w związku z pismem wnioskodawcy z dnia 27 grudnia 2012 r. o nakazanie rozbiórki instalacji wodnej i rozebranie części ogrodzenia działki nr ew. [...] położonej w [...] gm. [...], PINB wszczął postępowanie w niniejszej sprawie. W dniu 11 marca 2013 r. na terenie ww. nieruchomości zostały przeprowadzone oględziny. Ustalono, że właściciel działki o nr ew. [...] (tj. inwestor) wykonał ogrodzenie działki zgodnie ze zgłoszeniem złożonym w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 8 kwietnia 2011 r. W związku ze sporem dotyczącym granicy działek [...],[...] i [...] brak jest możliwości aby stwierdzić, czy wybudowane ogrodzenie wykracza poza obrys działki. Pomiędzy ogrodzeniami inwestora i wnioskodawcy przebiega pas gruntu, który jest drogą gminną należącą do Gminy [...]. Na działce nr ew. [...] wykonano studnię chłonną zbierającą wodę opadową z działki. Wzdłuż linii ogrodzenia po jego wewnętrznej stronie wykonano korytka betonowe, które kierują wodę opadową do studni chłonnej. Odpływ ze studni stanowi rura PCV, która jest przeprowadzona pod drogą gminną. Uznając, że omawiane postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby nieposiadającej interesu prawnego PINB w dniu [...] marca 2013 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego i prawnego wykonanego ogrodzenia i odprowadzenia wód opadowych działki nr ew. [...] położonej w [...] gm. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją [...]WINB z dnia [...] maja 2013 r., natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 591/13 uchylił decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. PINB Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania decyzji o rozbiórce ogrodzenia działki nr ew. [...] w [...] gm. [...], które to rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją [...]WINB z dnia [...] czerwca 2015 r. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt VlII SA/Wa 648/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję MWINB. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. [...]WINB uchylił decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 19 kwietnia 2016 r. PINB przeprowadził rozprawę w przedmiotowej sprawie z udziałem stron postępowania, a w dniu [...] lipca 2016 r. wydał decyzję o której mowa na wstępie niniejszego uzasadnienia. Następnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, jego decyzja jest prawidłowa, a argumenty podnoszone w odwołaniach pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest ogrodzenie zrealizowane na działce nr ew. [...] w [...] gm. [...], której właścicielem jest inwestor. W toku czynności wyjaśniających organ I instancji ustalił, że ww. obiekt powstał w oparciu o zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 7 kwietnia 2011 r., a z akt sprawy nie wynika, by właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej wniósł sprzeciw wobec zamiaru jego realizacji. Powyższe ogrodzenie działki nr ewid. [...] graniczy od strony zachodniej i częściowo północnej z drogą o nr ewid. [...], natomiast od strony południowej z działkami o nr ewid. [...],[...] i [...], a od strony wschodniej częściowo graniczy z działką nr ewid. [...] i [...], co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy mapa zasadnicza z dnia 12 lutego 2013 r. W toku przeprowadzonych czynności wyjaśniających PINB ustalił również, że działka nr ewid. [...] granicząca bezpośrednio z działką nr ewid. [...], na której znajduje się przedmiotowe ogrodzenie, stanowi drogę i należy do Gminy [...]. Jak wynika z pisma z dnia 22 września 2016 r. Urzędu Gminy [...] działka nr ewid. [...] ma status drogi gminnej, a zatem jest drogą publiczną. Powyższe ustalenia potwierdzają również oświadczenia inwestora i wnioskodawcy złożone w czasie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 1 kwietnia 2016 r. Dalej [...]WINB wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowego ogrodzenia zobowiązywały inwestora do zgłoszenia zamiaru jego budowy, co też on uczynił. Jednak zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym budowa ogrodzenia o wysokości poniżej 2,20 m, niezależnie od usytuowania nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Powyższe nie zwalnia jednak organów nadzoru budowlanego od zbadania, czy inwestycja nie narusza innych przepisów, w tym techniczno - budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie zaś z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.): "Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione." Organ odwoławczy zauważył, że w toku przeprowadzonego postępowania PINB poczynił ustalenia, iż przedmiotowe ogrodzenie narusza gospodarkę wodną na działce wnioskodawcy. Powyższe ustalił na podstawie opinii do sprawy dotyczącej zalewania działki nr ew. [...] wodami pochodzącymi z działek nr ew. [...],[...] i [...] w [...] gmina [...]sporządzonej przez geologa mgr inż. C. S.. W opinii tej biegły wskazał, że nie nastąpiła zmiana kierunku odpływu wód powierzchniowych z terenu działek nr [...],[...]i [...] na teren działki nr [...]. Zmiana stanu wód występuje okresowo podczas opadów o dużym natężeniu. Spowodowane to jest zamknięciem przestrzeni działek nr [...], [...]i [...] podmurówką ogrodzenia posesji, która w części północnej ogrodzenia jest nieszczelna - podmyta przez spływające wody. Nieszczelność w części północno - wschodniej ogrodzenia posesji inwestora powoduje koncentryczny spływ wód na tereny niżej leżące. Z powyższego wynika, że wpływ na zmianę stosunków wodnych w rozpatrywanej części terenu ma ogrodzenie posesji inwestora. Stąd pod uwagę należy wziąć rozwiązania dla spełnienia obowiązku usunięcia zmian w odpływie wody powstałych na gruncie inwestora ze szkodą dla gruntów sąsiednich w efekcie uszkodzenia ogrodzenia. Z uwagi na powyższe ustalenia PINB nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, określając jednocześnie termin ich wykonania, co uznać należy za prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę organ odwoławczy stwierdził, że są one niezasadne i nie mają wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił nadto, że do kompetencji organów nadzoru budowlanego nie należy rozstrzyganie sporów cywilnych związanych z prawem własności do nieruchomości a w tym zakresie właściwe są sądy powszechne. Zasadnym jest więc utrzymanie w mocy decyzji PINB. Skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego wniósł wnioskodawca (dalej jako "skarżący"). Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) rażącą obrazę przepisu art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji PINB, w sytuacji gdy ten organ nie wykonał zaleceń zawartych w dwóch wyrokach sądu administracyjnego, a polegających na prawidłowym ustaleniu stanu prawnego i technicznego wykonanego ogrodzenia działek [...],[...] i [...], w tym zatajenie, że część podmurówki jest jednocześnie murem oporowym, oraz ustaleniu stanu prawnego drogi [...] na dzień wykonania ogrodzenia, określeniu czy wykonane ogrodzenie znajduje się w obrębie własności inwestora w tym postępowaniu administracyjnym 2) wydanie dla inwestora dwóch zaleceń wzajemnie się wykluczających, wypaczających opinię biegłego hydrologa C. S. z maja 2016 r. i naruszających art. 29 § 1 i 2 Prawa Wodnego, poprzez nakaz odprowadzania wód opadowych na cudzy grunt w tym na działkę skarżącego, drogę gminną i dalej na wojewódzką, bez odpowiednich zgód. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą inwestorowi wykonanie likwidacji podmurówki wystającej ponad poziom gruntu w części północnej ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej w [...] gm. [...] celem umożliwienia spływu wody całą powierzchnią, zgodnego ze spadkiem terenu, uszczelnienie szczeliny ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej w [...] gm. [...] w celu zagospodarowania wód opadowych w obrębie własności działki nr ewid. [...] oraz ustalającą termin wykonania przedmiotowych prac. W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze skarżącym, że organy obu instancji wydając swoje rozstrzygnięcia w ww. zakresie nie wyjaśniły w wystarczający sposób stanu faktycznego i prawnego sprawy, uchybiając art. 7 i art. 77 § 1, a w konsekwencji również art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym, organy naruszyły również art. 153 p.p.s.a. bowiem nie wykonały w pełni zaleceń zawartych w poprzednich wyrokach tutejszego Sądu. Organy obu instancji nie ustaliły w prawidłowy sposób stanu prawnego i technicznego wykonanego przez inwestora ogrodzenia. Przede wszystkim, organy obu instancji nie zauważyły, że część podmurówki stanowiącej przedmiotowe ogrodzenie jest jednocześnie murem oporowym. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - konstrukcje oporowe nie są objęte zwolnieniem od uzyskania pozwolenia budowlanego o którym mowa w art. 29 ww. ustawy. Inwestor nie otrzymał zaś stosownego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, na podstawie akt administracyjnych sprawy (patrz - górna fotografia znajdująca się na k. 299) można wywnioskować, że przedmiotowa budowla będąca ogrodzeniem może stanowić równocześnie konstrukcję oporową. Konstrukcja taka mogła zaś być wykonana jedynie po przeprowadzeniu przez inwestora robót ziemnych polegających na przebudowaniu pochyłego stoku na powierzchnię poziomą "tarasową". Co istotne, również biegły w swojej opinii wskazał, że ogrodzenie wykonane jest z paneli z kształtowników metalowych osadzonych na podmurówce betonowej. Podmurówka ta ze względu na ukształtowanie terenu w wielu miejscach pełni funkcje murka oporowego. Wykonane w ten sposób ogrodzenie utrudnia zaś przepływ wód powierzchniowych (patrz - k. 321 akt administracyjnych). Zauważyć także wypada, że skarżący w swoim piśmie z 19 kwietnia 2016 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przed organem I instancji stwierdził m.in., że "Ta podmurówka jest jedną z dwóch przyczyn zmiany stanów gruntowo-wodnych. Drugą przyczyną jest przebudowa ukształtowania terenu" (patrz k. 304 akt administracyjnych). To stwierdzenie skarżącego powinno więc skłonić organy obu instancji do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, czy inwestor przy budowie przedmiotowego ogrodzenia nie wykonał prac ziemnych lub budowy murku oporowego, które to wymagają pozwolenia na budowę. Powyższego organy obu instancji jednak nie dokonały. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji nie uwzględniają podstawowych sugestii opinii biegłego znajdujących się w aktach administracyjnych na k. 319. Biegły zalecił bowiem likwidację podmurówki w części północnej ogrodzenia celem umożliwienia spływu wody całą powierzchnią, zgodnego ze spływem naturalnym - eliminacja skoncentrowanego wypływu wody oraz uszczelnienie ogrodzenia i zagospodarowanie wódy opadowych w obrębie własności inwestora. Ponadto, organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, pomimo tego, że decyzja PINB jest bardzo nieprecyzyjna. W ten sposób organ odwoławczy naruszył dodatkowo art. 138 k.p.a. Organ I instancji nakazał bowiem likwidację podmurówki wystającej ponad poziom gruntu w części północnej ogrodzenia działki nr. ewid. [...], nie wyjaśniając przy tym w ogóle co oznacza zrównanie z poziomem gruntu. Skoro zaś ze względu na utworzenie "tarasu" poziom gruntu po obu stronach ogrodzenia, czy też murku oporowego jest różny, co odzwierciedlają fotografie znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, nakazanie uszczelnienia szczeliny też nie jest określeniem precyzyjnym. Tak więc, w razie egzekucji przymusowej tych obowiązków przez inwestora, organ egzekucyjny może mieć poważny problem z ich zrozumieniem. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze powyższe wskazania i uwagi Sądu, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w ww. zakresie, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie, które będzie zgodne z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.