VIII SA/Wa 998/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za wykonanie przyłącza wodociągu "[...]" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] września 2010 roku Rada Gminy w S. nad W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia opłaty za wykonanie przyłącza do wodociągu ,, [...]’’. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 7 ust.1 pkt 3 oraz art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (DZ.U z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako u.s.g.) oraz art. 3 ust.1 w związku z art. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorczym odprowadzaniu ścieków( DZ.U z 2006 roku, nr 123, poz. 858 ze zm. dalej jako ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). W oparciu o powyższe Rada Gminy uchwaliła: § 1.1 ustala się kwotę dopłaty do wykonania przyłącza do sieci wodociągu ,, [...]’’dla odbiorców w wysokości [...] zł ; 1.2 kwotę określoną w ust.1, zamawiający odbiorca zobowiązany jest wpłacić równocześnie z zawarciem umowy o wykonanie przyłącza, w § 2.1 wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy S. nad W., w § 3.1 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W skardze złożonej do Sądu Prokurator Rejonowy w L. wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej powołanej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucał rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ust.1 pkt 3 i art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g oraz art. 3 ust.1 w związku z art. 2 pkt 6 i 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych. W uzasadnieniu skarżący wskazywał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, co czyni dopuszczalnym stwierdzenie jej nieważności po upływie terminu z art. 94 ust.1 u.s.g., niezależnie od daty uchwalenia aktu. Kwalifikacja uchwały Rady Gminy nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jako aktu prawa miejscowego, jest powszechnie przyjmowana w orzecznictwie( por. wyroki NSA z 13 grudnia 2000 roku, syg. akt II SA/Wa 2320/00; z 29 sierpnia 2006 roku, syg. akt II OSK 730/06). W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano na przepisy art. 7 ust.1 pkt 3 i art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 3 ust.1 w związku z art. 2 pkt 6 i 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Z treści art. 84 Konstytucji RP wynika jednoznacznie, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W polskim prawie żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnie powszechnie obowiązujących. W ocenie skarżącego takim przepisem nie może być powołany przepis art. 7 ust.1 pkt 3 u.s.g., który w istocie określa zadania własne gminy obejmujące sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną. Przepis ten ma charakter organizacyjny. Nie jest to przepis prawa materialnego, a tym bardziej nie zawiera on delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego. Regulacja art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. stanowi normę ogólną kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Uzupełnia jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. W związku z tym niedopuszczalne jest domniemanie istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego. Nie jest takim przepisem także art. 3 ust.1 w związku z art. 2 pkt 6 i 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Poza regulacjami wskazanymi w uchwale podstawy do nałożenia obowiązku opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej nie można wywieść także z innych regulacji, jak np. art. 40 ust.2 pkt 4 u.s.g., który zawiera generalne upoważnienie do stanowienia przez organy gminy aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie może być jednak podstawą uchwały rady gminy nakładającej na obywateli obowiązek odpłatności za podłączenie do sieci wodociągowej. Uchwała taka wykraczałaby bowiem poza materię ustrojowo – organizacyjną określoną w wyżej powołanym przepisie. Zgodnie z jego treścią jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wprowadzona uchwałą rady gminy jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej nie jest w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią ,, dopłaty ‘’ do inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej zatem traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwoma równorzędnymi podmiotami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej zostały określone przez ustawodawcę w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami( DZ.U z 2015 roku, poz. 1774, dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 144 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń poprzez wnoszenie opłat adiacenckich. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o: - umorzenie postępowania w obliczu tego, iż przedmiot postępowania odpadł; - ewentualnie o oddalenie skargi. Organ uzasadniając odpowiedź na skargę wskazywał, że zgodnie z art. 94 ust.2 u.s.g. wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności uchwały nie jest uprawniony. Jeżeli bowiem nie doszło do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie wynikającym z art. 94 ust.1 u.s.g., czyli w terminie roku od dnia podjęcia uchwały, to jedynie sąd administracyjny może orzec o niezgodności takiej uchwały z prawem, o co jednak prokurator nie wnosił. Sformułował on wniosek jednoznaczny i niepozostawiający wątpliwości, iż wnioskuje o stwierdzenie nieważności, a nie wnosi o orzeczenie niezgodności z prawem. Dlatego w ocenie organu nie ma możliwości stwierdzenia nieważności uchwały i dlatego wnosi o oddalenie skargi. Dodatkowo organ wskazywał, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą z [...] listopada 2016 roku, nr [...] z uwagi, iż przedmiotowa uchwała w praktyce nie funkcjonowała. Podnosił zatem, że ewentualne stwierdzenie przez sąd niezgodności z prawem takiej uchwały spowoduje skutek ex tunc czy akty stracą moc prawną dopiero z dniem wydania orzeczenia o ich niezgodności. Stąd zasadnym jest umorzenie niniejszego postępowania wobec faktu, iż przedmiot postępowania odpadł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W ramach swojej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.). Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia( art. 52 § 1 p.p.s.a.). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia( wyrok NSA z 22 marca 2007 roku, syg. akt II OSK 1776/06). Utrata przez uchwałę mocy obowiązującej w całości lub w części oznacza wyeliminowanie odpowiednich przepisów ze skutkiem od daty uchylenia lub zmiany( ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia( ex tunc). Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 roku, W 5/94, pub. www.trybunal.gov.pl przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywierania skutku prawnego, a zatem kształtowania uprawnień bądź obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając skutki prawne powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia do obrotu do czasu uchylenia( por. wyroki NSA z 27 maja 2008 roku, II OSK 344/08, z dnia 13 lutego 2013 roku, II OSK 228/13). W związku z powyższym nawet uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi. Zgodnie z art. 87 ust.2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się, że akt prawa miejscowego to akt normatywny, stanowiący normy prawa powszechnie obowiązującego w terytorialnym zasięgu działania organu stanowiącego, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż wskazane przepisy prawne zarówno art. 7.1 pkt 3 i art. 18.2 pkt 15 u.s.g. jak i art. 3.1 i art.2 pkt 6 i 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie mogły stanowić podstawy do podjęcia uchwały o nałożeniu jednorazowej opłaty za możliwość przyłączenia się do gminnego wodociągu. Wskazywane normy prawne zarówno ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę są to normy generalne wskazujące na kompetencje organu dla organu gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych do kompetencji rad gmin oraz wskazujące sprawy z zakresu wody i zaopatrzenia w wodę jako zadania własne gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym, czy też ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie dają prawa do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej( wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 maja 2014 roku, syg. akt II SA/Rz 298/14, z dnia 20 października 2011 roku, syg. akt II SA/Ke 615/14; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 roku, syg. akt II OSK 19/06). Zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej zostały określone przez ustawodawcę przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (DZ.U z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm). Jak wynika z art. 144 tej ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 roku, syg. akt II OSK 673/11). Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.