VIII SAB/Wa 10/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Artur Kot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi S. N. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza [...] do udostępnienia informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. (data wpływu do organu [...]marca 2018 r.), S. N.(dalej: "skarżący, strona") wniósł skargę na bezczynność Burmistrza [...]w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku Strony z [...]lutego 2018 r., co stanowi zdaniem skarżącego naruszenie przepisów art.13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostepnienia informacji we wskazanym wyżej terminie; oraz art. 61 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywna gwarancje prawa do informacji publicznej poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa. W konsekwencji powyższego skarżąca strona wniosła o: 1. zobowiązanie Burmistrza [...]do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Uzasadniając swe żądanie, skarżąca strona wyjaśniła, że w dniu [...]marca 2018 r. złożyła za pośrednictwem Biura Podawczego Burmistrza [...] w [...]wniosek o udostepnienie następującej informacji publicznej: Udzielanie informacji w zakresie kompletnego kosztorysu inwestorskiego dotyczącego przebudowy ulicy [...] w [...]oraz treści porozumienia dotyczącego nieodpłatnego wykonania elementów w/w drogi. Jako sposób i formę udostepnienia wskazał adres korespondencyjny na adres podany we wniosku. Termin do udostepnienia informacji upłynął, a podmiot zobowiązany nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi, co czyni skargę zasadna i konieczną. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi, ze względu na niedopełnienie przez Skarżącego obowiązku ponaglenia przewidzianego w art. 52 § 1 p.p.s.a. względnie o umorzenie postepowania sadowo-administracyjnego na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowego, bowiem Skarżącemu została udzielona informacja zgodnie z jego wnioskiem. Ewentualnie organ wniósł o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że Skarżącemu została udzielona informacja. W uzasadnieniu wskazano, iż wniosek z dnia [...] lutego 2018 r. (data wpływu do organu [...] luty 2018 r.) o udzielenie informacji publicznej dotyczył przekazania informacji jak wyżej. Organ w dniu [...] marca 2018 r. dokonał czynności udzielając Skarżącemu informacji publicznej tj. przesłał S. N. zanonimizowana kserokopię poświadczoną za zgodność z oryginałem kosztorysu inwestorskiego na przebudowę ulicy [...] w [...] oraz zanonimizowaną kserokopie poświadczoną za zgodność z oryginałem protokołu z dnia [...] maja 2017 roku dotyczącego wspólnej realizacji inwestycji budowy ulicy [...] w [...]. Gmina [...] do dnia dzisiejszego nie zawarła porozumienia dotyczącego partnerstwa nieodpłatnego wykonania elementów w/w drogi, o które wnioskował Skarżący. Jedynym dokumentem sugerującym rozdział obowiązków związanych z realizacja przedmiotowej inwestycji jest protokół, który został udostępniony Skarżącemu. Wskazano tez, że w/w dokumenty jako informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona została udostępniona osobiście Skarżącemu, w trakcie jego obecności z dwoma innymi mieszkańcami ulicy [...]w [...], w Wydziale Zagospodarowania Przestrzennego i Inwestycji Urzędu Miejskiego w [...]. Wówczas Skarżący miał wzgląd do w/w dokumentów i mógł sporządzać notatki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania aktu, względnie dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Istotne jest przy tym, że w sprawach skarg na bezczynność organów administracji, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka biorąc pod uwagę stan rzeczy istniejący w chwili wydawania orzeczenia. Zgodnie z wypracowaną przez doktrynę definicją stanu bezczynności, stan ten zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności (vide: T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2005, s. 86). Dla stwierdzenia stanu bezczynności potrzebne jest zatem ustalenie, iż przekroczono termin w załatwieniu sprawy (dokonaniu stosownej czynności). W świetle powyższego przyjąć należy, że bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz.782 ze zm.), a w oparciu o którą Sąd rozpatruje niniejszą skargę – oznacza niepodjęcie przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w 14 -dniowym terminie wskazanym w art. 13 ustawy, stosownych czynności, czyli nie udostępnienia informacji, jak i nie wydania decyzji o odmowie jej udzielenia (art. 16 ust. 1 ustawy). Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. wystąpiła strona skarżąca. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowe wyliczenie, jakie dane stanowiące informację publiczną, podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. W tym zakresie zwrócić wypada uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który wskazuje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (lit. "a"), projektowaniu aktów normatywnych (lit. "b") oraz programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (lit. "c"). Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie informacji w zakresie kompletnego kosztorysu inwestorskiego dotyczącego przebudowy ulicy [...] w [...] oraz treści porozumienia dotyczącego nieodpłatnego wykonania elementów w/w drogi. Jako sposób i formę udostępnienia wskazał adres korespondencyjny na adres podany we wniosku. Z powyższego wynika, że wnioskowane przez skarżącego informacje niewątpliwie stanowiły informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy, co nie jest objęte sporem między skarżącym, a organem administracji. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Burmistrz [...] (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w sprawie także nie jest kwestionowane. Wobec stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez Skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy Burmistrz jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu na gruncie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. W przedmiotowej sprawie skarżący w dniu [...] lutego 2018 r. (w formie pisemnej) zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał natomiast, że Skarżący składając skargę na bezczynność do WSA w Warszawie nie wyczerpał ustawowych środków zaskarżenia, które stronie przysługują zgodnie z art. 52 § 2b p.p.s.a., a mianowicie nie złożył ponaglenia do właściwego organu. Nadto wskazał, że w dniu 20 marca dokonał czynności udzielając stronie skarżącej informacji publicznej wskazanej we wniosku. Przypomnieć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a. w sytuacji gdy prawo nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie 14 dni, od dnia w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. To uregulowanie wskazuje wyraźnie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest warunkiem wniesienia skargi sądowej tylko na akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a.. Nie ma zatem podstaw aby ten warunek rozciągać na bezczynność polegająca na niewydaniu aktu lub niepodjęciu czynności. Bezczynność organu na gruncie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. W świetle powyższych ustaleń przyjąć należy, że organ udzielając skarżącemu w dniu [...] marca 2018 r. żądanej informacji rozpatrzył wniosek strony skarżącej z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W tym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić należy, że bezczynność strony przeciwnej w przedmiocie rozpatrzenia w/w wniosku skarżącej Spółki - została usunięta przez sam organ, przy czym bezczynność organu ustała w dniu [...] marca 2018 r., czyli w dniu sporządzenia i przesłania stronie skarżącej opisanego wyżej pisma organu. Ponieważ, jak to już wyżej Sąd podkreślił, celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, stąd też udzielenie skarżącemu informacji zawartej w piśmie z dnia [...]marca 2018 r. uczyniło rozpoznanie niniejszej sprawy bezprzedmiotowym, albowiem przedmiot postępowania sądowego - jakim była bezczynność strony przeciwnej w tym zakresie - przestał w dacie orzekania istnieć. Powyższe ustalenia pozwalają zatem na stwierdzenie, że odpadnięcie głównej przesłanki (bezczynności organu), w okresie pomiędzy wpływem skargi do Sądu na bezczynność, a rozpoznaniem przez organ wniosku (żądania) skarżącego, uniemożliwiło Sądowi zobowiązanie strony przeciwnej (organu) do podjęcia czynności udostępnienia informacji, która co prawda z przekroczeniem ustawowego terminu, ale została dokonana. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.). Gdy postępowanie przed sądem I instancji po wniesieniu skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe i to z uwagi na podjęte przez organ czynności, wówczas Sąd winien orzec o umorzeniu postępowania, a nie o oddaleniu skargi (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 812/08, publ. Lex nr 478295). W tej sytuacji, skoro niewątpliwie postępowanie sądowe w niniejszej sprawie - stało się bezprzedmiotowe, to zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie przed tut. Sądem należało umorzyć w zakresie w jakim dotyczyło ono zobowiązania organu do dokonania określonych czynności związanych z żądaniem objętym wnioskiem z dnia 23 lutego 2018 r. Zważyć przy tym należy, że udzielenie przez organ żądanej informacji, nie zwalniało wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy niniejszej zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie spostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie wniosek strony skarżącej, choć z uchybieniem ustawowych terminów, został załatwiony. Wprawdzie przekroczony został termin, to nie zachodzi przypadek oczywistego braku woli załatwienia sprawy, który można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd wobec udzielenia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem Skarżącego, uznał za niezasadne wymierzanie grzywny której celem jego zdyscyplinowanie organu i w tym zakresie skarga podlega oddaleniu – pkt 3 wyroku. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji.