VIII SAB/Wa 10/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 roku T. L. (dalej skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej organ) o udostępnienie na podstawie art. 1 ust.1, art. 2, art. 3 ust.1 i 2, art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (DZ.U z 2016 roku, poz. 1764 dalej ustawa) informacji publicznej w zakresie: - liczby osób będących pracownikami lub funkcjonariuszami Izby Administracji Skarbowej, u których stwierdzono zakażenie SARS –CoV -2 w okresie od [...] sierpnia 2020 roku do dnia odpowiedzi na wniosek (dane oddzielnie dla cywili i funkcjonariuszy); - w których jednostkach organizacyjnych świadczyły pracę lub pełniły służbę ww. osoby. Proszę o podanie nazwy tych jednostek organizacyjnych (urzędy skarbowe, urzędy celno – skarbowe, siedziba IAS) oraz liczbę osób, u których stwierdzono zakażenie z podziałem na rodzaj organizacyjnych. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia [...] listopada 2020 roku przesłał odpowiedź, że informacja dotycząca liczby osób będących pracownikami lub funkcjonariuszami Izby u których stwierdzono zakażenia SARS –CoV -2 nie mieści się w kategorii informacji publicznej. Dotyczy stanu zdrowia pracowników i ich sfery prywatnej i tym samym dane te nie mają charakteru informacji publicznej i nie podlegają udostepnieniu. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wskazuje (art. 30 i nast.), które podmioty prowadzą rejestr przypadków zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną. Skargę na bezczynność organu wniósł T. L.. Nie udzielenie informacji publicznej zdaniem skarżącego stanowi naruszenie: - art. 7,art. 61 ust.1 i 2 Konstytucji RP; - art. 1 ust.1, art. 2 ust.1, art. 3 ust.2, art.4 ust.1 pkt 1, art. 4 ust.3, art.6 ust.1 pkt 4 lit.d), art. 7 ust.1 pkt 2 w związku z art. 10 ust.1, art.13 ust.1 oraz art. 16 ust.1 ustawy. W związku z powyższym skarżący wnosił o: - zobowiązanie przez Sąd Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej; - przekazanie Sądowi przykładowych raportów składanych przez dyrektora do Ministerstwa Finansów w sprawie zakażeń koronawirusem na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 kwietnia o zarządzaniu kryzysowym; - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; - wymierzenie przez Sąd grzywny Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w W. jako organowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż organ w odpowiedzi na jego wniosek nie wyjaśnił dlaczego informacja o liczbie osób będących pracownikami lub funkcjonariuszami IAS, u których stwierdzono zakażenie SARS –CoV – 2, czy też informacja w których jednostkach organizacyjnych wystąpiły te przypadki nie jest informacją publiczną. Zdaniem skarżącego informacja dotyczy szeroko pojmowanego zdrowia pracowników i funkcjonariuszy, ale nie odnosi się do konkretnych osób – stąd odmowa pod tym pretekstem jest chybiona i nieuprawniona. Informacja o liczbie zakażonych w poszczególnych zakładach pracy jest informacją wskazującą czy stan epidemii zagraża, a jeśli tak, w jakim stopniu, realizacji zadań przez organy publiczne. Potwierdza to fakt, że sam Szef Służby Cywilnej zażądał składania cotygodniowych raportów od kierowników jednostek zatrudniających członków korpusu służby cywilnej i to bez wyraźnej podstawy prawnej do zbierania takich danych. Dyrektorzy IAS mają obowiązek raportować stan związany z epidemią do Ministerstwa Finansów (w tym także liczby zakażonych), a stan zagrożenia koronawirusem to aktualnie jedna z najważniejszych spraw w państwie. Informacja o liczbie zakażonych w organach administracji rządowej to informacja publiczna gdyż świadczy o możliwym stanie zagrożenia realizacji zadań przez organy administracji publicznej – co z pewnością leży w kręgu zainteresowania obywateli. W interesie publicznym leży, aby informacje o liczbie zakażeń w administracji publicznej nie były skrywane. Jest to ważne dla osób zatrudnionych w tej administracji, gdyż liczba zakażeń w administracji rządowej to informacja o stanie państwa i jego jednostkach organizacyjnych. Zdaniem skarżącego organ nie wskazał żadnego przepisu prawa, na podstawie którego odmówił przekazania informacji publicznej. Bez wątpienia Dyrektor IAS w W. jest w posiadaniu wnioskowanych informacji z racji tego, że informacje (raporty) w sprawie zakażeń pracowników i funkcjonariuszy oraz liczbie zakażonych są sporządzane i przekazywane do Ministerstwa Finansów, a także do Szefa Służby Cywilnej. To, że mamy do czynienia z informacją publiczną potwierdzają inne organy administracji publicznej. Żądane informacje nie stanowią informacji objętych jakąkolwiek klauzulą niejawności i nie można ich zaliczyć do informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorcy lub informacji mających charakter informacji prywatnych. Skarżący podnosił, iż informację o liczbie zakażonych w służbie cywilnej przekazał na wniosek Rady [...] ,,[...]‘’ Szef Służby Cywilnej. Takie informacje przekazał np. Dyrektor IAS w O.. Następnie skarżący odwołał się do treści art. 61 Konstytucji RP, który daje każdemu obywatelowi prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzącej w powszechnych wyborów, ale także zapoznania się ze stanem państwa i jego jednostek organizacyjnych. Ograniczenie realizacji tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, co w tym przypadku nie miało miejsca. Zgodnie z art.2 ust.1 ustawy, na zasadach i w trybie określonym w jej przepisach każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a informację publiczną jak stanowi art.1 ust.1 jest każda informacja o sprawach publicznych. W ocenie skarżącego kluczowe znaczenie dla stosowania tej normy ma zdefiniowanie pojęcia ,,sprawa publiczna‘’. W języku polskim publiczny oznacza dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, z instytucją. W art. 6 ustawy ustawodawca określił zakres informacji mieszczących się w pojęciu informacji publicznej. Ich katalog nie jest zamknięty i w jakichkolwiek przepisach ustawy nie sprecyzowano, co tak naprawdę należy rozumieć pod pojęciem informacji publicznej, a to przykładowe wyliczenie pozwala się zorientować jakiego zakresu spraw ustawa o dostępie do informacji publicznej dotyczy i tego, że ten zakres jest bardzo szeroki. Przepisy te wskazują, że dostęp do informacji publicznej jest regułą, od której wyjątki nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Dyrektor jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na zasadach i w trybie ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Po przeanalizowaniu podniesionych w skardze zarzutów organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Organ uznał, że wnioskowane przez skarżącego dane nie mają cech informacji publicznej, którą ustawodawca określił w art. 1 ust.1 i art. 6 ustawy. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła do pojęcia ,,sprawy publicznej‘’, której definicji legalnej brak w przedmiotowej sprawie. Pojęcie ,,sprawy publicznej‘’ należy rozwijać jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu, dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych zostały określone w art. 6 ustawy. Podnosił, iż sprawą publiczną jest działalność organów władzy publicznej, jak i organów samorządu gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowaniem mieniem publicznym – mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacje dotyczące ilości osób zakażonych wirusem SARS – CoV – 2 wśród pracowników i funkcjonariuszy Izby Administracji Skarbowej w W. nie mają charakteru sprawy publicznej w rozumieniu art.1 i art.6 ustawy. Zdaniem organu informacja znajdująca się w urzędowej dokumentacji pracowniczej, nie czyni zeń informacji publicznej. Fakt, że dyrektor IAS jest zobowiązany na podstawie innych przepisów raportować stan zachorowań wśród pracowników również nie czyni z niej informacji publicznej. Przepisy regulujące stan epidemii nie wprowadzają w tym zakresie żadnych szczególnych rozwiązań. Informacja o liczbie zakażonych pracowników nie wiąże się z funkcjonowaniem instytucji, ani działalnością publiczną, a zatem nie jest informacją publiczną. Informacja ta odnosi się bezpośrednio i wyłącznie do indywidualnie określonych osób zatrudnionych w administracji publicznej. Wnioskowane informacje nie dotyczą sfery faktów i danych publicznych. Nie nawiązują przedmiotowo do sfery działalności publicznej wymienionych przykładowo w art. 6 ust.1 ustawy. Informacja o jednostce chorobowej nie wiąże się z funkcjonowaniem instytucji, ani działalnością publiczną. Nie zmienia tego faktu, że skarżący nie żądał przekazania danych osobowych osób zakażonych, skoro ta informacja nie dotyczy aktywności organu w zakresie zadań publicznych i nie służy realizowaniu tych zadań. Nie można się zgodzić ze skarżącym jakoby informacja której się domaga jest informacją wskazującą czy stan epidemii zagraża realizacji zadań IAS w W., a jeśli tak to w jakim stopniu. Niezależnie od powyższego organ wskazywał na zakaz przetwarzania danych dotyczących zdrowia. Pracodawca nie może przetwarzać ani nawet przeglądać danych dotyczących zdrowia pracowników w celu udzielenia informacji wnioskodawcy w trybie ustawy. Powoływał się na art. 9 ust.1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 roku. Odnosząc się do udzielenia informacji w tym zakresie przez inne podmioty wskazywał, że nie jest związany ich stanowiskiem. W związku z powyższym zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością w dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.; dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 ustawy. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 70). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Przyjmuje się, że przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rolą Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informacje publiczną, oraz czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych przez prawo. Sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyrok NSA z 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10, Lex nr 672918 oraz wyrok NSA z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11, Lex nr 964681). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności organy władzy publicznej, a tym przypadku Dyrektor IAS w W.. Natomiast w odniesieniu do aspektu przedmiotowego tzn. kwestii czy żądane informacje stanowią informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 powołanej ustawy został wskazany przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Zatem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena charakteru prawnego żądanej informacji, a mianowicie czy informacja o liczbie osób będących pracownikami lub funkcjonariuszami IAS, u których stwierdzono zakażenie SARS –Co -2 w okresie od sierpnia 2020 roku do chwili udzielenia informacji oraz wskazania jednostkach świadczyły pracę lub pełniły służbę jest informacją publiczną. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Prawo do informacji dotyczy bowiem spraw publicznych rozumianych jako przejaw takiej działalności wskazanych podmiotów w ustawie, jaka jest nakierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji w sprawach publicznych, a nie uprawnienie do pozyskania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Organ zasadnie przyjął, iż informacja o liczbie pracowników i funkcjonariuszy organu, którzy ulegli zakażeniu na SARS – Co- 2 nie stanowi informacji publicznej ponieważ nie dotyczy aktywności IAS w W. jako organu władzy publicznej i nie wiąże się z wykonywaniem zadań publicznych bądź dysponowaniem majątkiem publicznym. Należy uznać, iż informacja o liczbie zakażeń nie stanowi działania lub zaniechania w zakresie powierzonych zadań i kompetencji publicznoprawnych w znaczeniu organizacyjnym, materialnym oraz formalnym, a także nie dotyczy funkcjonowania władzy publicznej. Trafnie organ wskazuje na przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 roku danych dotyczących zdrowia osób fizycznych, które ograniczają możliwość przetwarzania informacji o zdrowiu. Faktycznie przekazywanie zbiorczych danych o zakażeniach przekazywana do innych podmiotów nie wynika z realizacji obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a realizacji obowiązków z innych tytułów. Z tego względu biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.