VIII SAB/Wa 100/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Sołtysa Wsi W. B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Sołtysa Wsi W. B. do rozpoznania wniosku J. S. z dnia 2 października 2025 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 3. zasądza od Sołtysa Wsi W.B. na rzecz skarżącego J.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 1 października 2025 roku J. S. złożył do sołtysa sołectwa W. B. L. K.wniosek o udostępnienie informacji publicznej – formie skanów lub kserokopii z list obecności z Zebrań Wiejskich które obyły się za jej kadencji i przesłanie na wskazany adres e- mail. W odpowiedzi na wniosek sołtys przesłała zanonimizowaną listę obecności na zebraniu wiejskim z dnia 19 sierpnia 2025 roku. W dniu 24 października 2025 roku J.S. złożył do sądu administracyjnego skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez sołtysa sołectwa W.B.. Zarzucał naruszenie: - art. 19 ust.2 Międzynarodowego Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie jakim ten przepis stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, - art. 61 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskania informacji poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji polegającej udostepnieniu na wniosek, Art. 10 ust.1 w związku z art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej( DZ.U nr 112, poz. 1198 dalej jako u.d.i.p.) w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosił, że w dniu 2 października 2025 roku złożył wniosek do sołtysa sołectwa W.B. o udostępnienie informacji publicznej. W dniu 24 października 2025 roku otrzymał korespondencje z listą obecności na zebraniu wiejskim, która była jego zdaniem bezprawnie zanonimizowana. Podnosił, że zgodnie z § 12 statutu sołectwa wynika, że z każdego zebrania wiejskiego sporządza się protokół. Do protokołu dołącza się listę osób uczestniczących w zebraniu, teksty przyjętych uchwał i inne dokumenty złożone na ręce przewodniczącego obrad. Sołtys przekazuje wójtowi uchwały z zebrania wiejskiego oraz oryginał protokołu w ciągu 7 dni od dnia zebrania. Skarżący w tej kwestii odwołał się do stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 grudnia 2012 roku w sprawach I OSK 2021/12 oraz I OSK 2022/12 . Sąd administracyjny wskazywał w uzasadnieniach powołanych wyroków, iż listy obecności z zebrań wiejskich są jawne i podlegają udostępnieniu. NSA zauważył, że uczestnictwo w zebraniach wiejskich( organu jednostki pomocniczej gminy ) wiąże się m.in. z wydatkowaniem środków publicznych i sprawowaniu władzy. W świetle art. 5 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym( Dz.U z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej u.s.g.) sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. Z kolei art. 36 ust.1 u.s.g. wskazuje, że organem sołectwa jest zebranie wiejskie, które jest organem uchwałodawczym. Udział mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim należy do sfery publicznej działalności tych osób, bowiem decydując się na uczestniczenie w zebraniu wiejskim, każdy jego uczestnik, będący mieszkańcem danego sołectwa, godzi się na udział w pracach organu uchwałodawczego sołectwa, a więc jednostki pomocniczej gminy, tym samym godzi się udział w życiu publicznym. Uczestnicząc w zebraniu wiejskim, mieszkaniec sołectwa wprawdzie nie staje się przez to funkcjonariuszem publicznym ale z pewnością jego udział wiąże się ze współwykonywaniem funkcji publicznych, jako że zebranie wiejskie będąc organem kolegialnym, mając wpływ na sposób gospodarowania środkami publicznymi, pełni funkcje publiczne. Tak więc w rozpatrywanej sprawie uczestnictwa danego mieszkańca sołectwa w zebraniu wiejskim sprawia, że od chwili otwarcia obrad aż do momentu ich zakończenia ma on wpływ na podejmowane uchwały organu sołectwa, a więc jego udział wiąże się z pełnieniem funkcji publicznej. W odpowiedzi na skargę sołtys wsi W.B. wnosił o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W odpowiedzi na skargę podnosiła, że w odpowiedzi na wniosek skarżący otrzymał zanimizowaną listę obecności. Organ nie kwestionował, że obrady i uchwały podjęte przez zebrania wiejskie należą do sfery publicznej, a funkcje publiczne zebrania wiejskiego wynikają z art. 36 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy zatem przyjąć, że zebranie wiejskie wykonuje zadania publiczne. Podnosiła, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może naruszać przepisów innych ustaw odrębnie regulujące zasady ich udostępniania. Taką szczególną regulacją jest art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) z dnia 27 kwietnia 2016 roku w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, które jako lex specialis powinno mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Udostępnienie danych w postaci imienia i nazwiska w zestawieniu w zestawieniu z nazwą sołectwa, stanowi dane, o jakich mowa w art. 4 pkt 1 wyżej powołanego rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.). sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku. Należy zauważyć, iż organ odpowiednie działania powinien podjąć w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku albo skorzystać z możliwości przedłużenia terminu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z art. 13 ust.2 u.d.i.p. Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tą regulacją prawną ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując wprost na przesłanki ograniczenia prawa dostępu do informacji w postaci prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Na potrzebę ochrony danych osobowych wskazują regulacje ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1781). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy stosuje się ją do ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w zakresie określonym w art. 2 i art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.Urz.UE.L 119 z 04.05.2016, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem 2016/679". Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych osobowych. W takim wypadku co do zasady nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Ocenie sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej podlega sposób i zakres dokonanej przez podmiot zobowiązany anonimizacji, a w szczególności to, czy nie niweczy on pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach publicznych. Może zaistnieć sytuacja, gdy wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. stanie się konieczne, a to w przypadku, gdy istota żądanej informacji dotyczy żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów (por. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., III OSK 2229/23, dostępny w CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane niepodlegające udostępnieniu. Anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanych dokumentów. W pewnych sytuacjach stopień anonimizacji dokumentu może bowiem spowodować, że mamy już do czynienia z odmową dostępu, ponieważ dokument poddany anonimizacji staje się nieczytelny, a przez to traci przymiot informacyjny, będący podstawą wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Racjonalne jest przyjęcie, że zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy, anonimizacja dokumentu nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2018 r. (sygn. akt I OSK 2531/17), w którym wskazał, że udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 roku, I OSK 2022/12, że lista obecności osób biorących udział w zebraniu wiejskim stanowią informację publiczną. Problem uczestnictwa mieszkańca danego sołectwa w zebraniu wiejskim był przedmiotem rozważań WSA we Wrocławiu w sprawie IV SAB/Wr 75/17 w wyroku z dnia 13 lipca 2017 roku gdzie Sąd stwierdził, że od chwili otwarcia obrad aż do momentu ich zakończenia ma on wpływ na podejmowane uchwały organu sołectwa, a więc jego udział w sprawowaniu władzy publicznej związany jest z pełnieniem w tym czasie funkcji publicznej. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Ograniczajac pewną sferę wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzenia ograniczeń tych dóbr. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis musi to czynić w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie zachwieje relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane ( prawo do informacji publicznej), do celu jaki temu przyświeca(ochrona prywatności).Chodzi o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane. Odnosząc się do zarzutów niezgodności ujawnienia danych osobowych z art. 4 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 27 kwietnia 2016 roku należy zauważyć, iż przepis art. 6 ust.1 lit.c) powyższego rozporządzenia przetwarzanie danych jest zgodne z prawem w sytuacji gdy jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze, co zachodziło w przedmiotowej sprawie. Okoliczność, że jednostka pomocnicza wykonuje przekazane jej zadania publiczne gminy oznacza, że osoby pełniące funkcje w organach jednostek pomocniczych realizują zadania publiczne i wszelkie informacje związane z pełnieniem tych funkcji stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 36 ust.1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys, który korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Organ wykonawczy reprezentuje jednostkę na zewnątrz, zatem załatwianie spraw indywidualnych, w tym udostępnianie informacji publicznej jest jego zadaniem. W sytuacji gdy sołtys wsi W. B. przekazał skarżącemu zanonimizowaną listę obecności, to należy uznać, iż pozostawał w bezczynności w zakresie realizacji obowiązku udzielenia informacji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ w tym zakresie pozostawał w bezczynności i bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 2 października 2025 roku w terminie 14 dni od zwrotu akt sprawy. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) z uwagi na błędną interpretacje przepisów prawa i bezczynność nie wynikała z negatywnego i uporczywego ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, ze rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.