VIII SAB/Wa 103/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie anulowania numeru producenta rolnego 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w sprawie anulowania numeru producenta rolnego podmiotowi "[...]" spółka cywilna wszczętego z urzędu w dniu [...] lipca 2014 r.; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na rzecz skarżącego P. M. - wspólnika spółki cywilnej "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M.– wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. postępowania w sprawie anulowania numeru producenta rolnego dla ww. spółki. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] kwietnia 2009 r. P. M.– wspólnik spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w Białobrzegach (dalej: skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik BP w B., organ) wniosek o wpis do ewidencji producentów w celu nadania numeru identyfikacyjnego. Z umowy spółki wynikało, iż spółkę cywilną "[...]" zawiązują wspólnicy: P. M. i [...] spółka z o.o. z siedzibą w B.. W dniu [...] czerwca 2009 r., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, Kierownik BP w B. wydał dla spółki cywilnej "[...]" zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym. W dniu [...] grudnia 2011 r. skarżący zgłosił do wniosku o wpis do ewidencji producentów zmianę danych w zakresie zmiany numeru rachunku bankowego. Pismem z [...] stycznia 2012 r. organ poinformował skarżącego o wprowadzeniu zmiany danych w ewidencji producentów. Pismem z [...] marca 2013 r. Kierownik BP w B. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie anulowania numeru producenta rolnego przyznanego dla spółki "[...]". W dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący złożył w organie zmianę danych do wniosku o wpis do ewidencji producentów w zakresie zmiany siedziby spółki na województwo [...], powiat [...], gmina [...]. W związku z tym Kierownik BP w B. zawiadomieniem z 15 kwietnia 2013 r. przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika [...] Biura Powiatowego ARiMR w D. (dalej: Kierownik BP w D.). Pismem z [...] czerwca 2013 r. Kierownik BP w D. poinformował skarżącego o wprowadzeniu żądanej zmiany danych w ewidencji producentów. Jednocześnie postępowanie w sprawie anulowania numeru producenta rolnego zakończyło się wydaniem przez Kierownika BP w B. w dniu [...] września 2013 r. decyzji Nr [...] o umorzeniu w całości tego postępowania. Pismem z [...] października 2013 r. Kierownik BP w D. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w celu ustalenia czy zostały spełnione ustawowe przesłanki wpisu do ewidencji producentów rolnych przez spółkę cywilną "[...]". W związku ze złożeniem w dniu [...] marca 2014 r. przez skarżącego kolejnej zmiany danych do wniosku o wpis do ewidencji producentów (zmiana siedziby), Kierownik BP w D. zawiadomieniem z [...] marca 2014 r. przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika BP w B.; ww. dokumenty wpłynęły do organu [...] kwietnia 2014 r. Pismem z [...] kwietnia 2014 r. Kierownik BP w B. poinformował skarżącego o wprowadzeniu zmiany danych w ewidencji producentów. Postępowanie w sprawie anulowania numeru producenta rolnego zakończyło się wydaniem w dniu [...] czerwca 2014 r. przez Kierownika BP w D. decyzji Nr [...] o umorzeniu tego postępowania, natomiast akta administracyjne dotyczące tej sprawy wpłynęły z D. do Kierownika BP w B. w dniu [...] czerwca 2014 r. Pismem z [...] lipca 2014 r. Kierownik BP w B. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie anulowania numeru producenta rolnego przyznanego dla spółki cywilnej "[...]". Jednocześnie w tym samym dniu wezwał skarżącego do przedstawienia dokumentów lub wyjaśnień potwierdzających, że spółka na dzień złożenia wniosku o wpis do ewidencji producentów, tj. [...] kwietnia 2009 r., była jedynym posiadaczem gospodarstwa rolnego. Wezwanie niniejsze doręczone zostało skarżącemu [...] lipca 2014 r. W odpowiedzi na powyższe w dniu [...] sierpnia 2014 r. skarżący złożył wyjaśnienie oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanych przez niego świadków. Zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2014 r. Kierownik BP w B. poinformował skarżącego, że decyzja w sprawie anulowania numeru producenta rolnego spółce, z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, nie może być wydana w ustawowym terminie. Termin załatwienia sprawy określił do [...] września 2014 r. Kolejnymi zawiadomieniami z dnia [...] września 2014 r. i [...] lutego 2015 r. organ określił terminy załatwienia sprawy odpowiednio do [...] listopada 2014 r. i [...] maja 2015 r. Wszystkie zawiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy były uzasadnione koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W dniu [...] marca 2015 r. skarżący złożył do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR) zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP w B.. W uzasadnieniu zażalenia podał, iż wszelkie terminy do załatwienia sprawy upłynęły bezskutecznie, zaś organ nie dokłada należytej staranności do załatwienia sprawy. W dniu [...] kwietnia 2015 r. organ wydał decyzję nr [...] o umorzeniu w całości postępowania w sprawie anulowania numeru producenta rolnego spółki cywilnej "[...]". Z jej uzasadnienia wynika, że powodem wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego z urzędu było powzięcie przez organ informacji o posiadaniu przez dwóch współposiadaczy gospodarstwa rolnego spółki, tj. P. M. i [...] spółkę z o.o., odrębnych numerów producentów rolnych. Kierownik BP w B. w tej sprawie badał, czy zaistniała sytuacja nie jest związana ze stworzeniem sztucznych warunków w celu nadania dodatkowego odrębnego numeru gospodarstwa, a tym samym możliwości ubiegania się o dodatkowe płatności. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1876/12 oraz wyrok NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 728/13) organ w konsekwencji uznał, że badanie tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wyższych bądź dodatkowych płatności na etapie rozpatrywania wniosku o wpis do ewidencji producentów jest niewłaściwe i przedwczesne. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Dyrektor ARiMR uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za niezasadne, natomiast zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. (data złożenia w organie) skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w B. postępowania w sprawie anulowania numeru producenta rolnego. Skarżący wniósł o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną oraz o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika BP w B.. Wskazał, iż w sprawie wyczerpana została droga administracyjna poprzez złożenie do organu nadzoru zażalenia w trybie art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), które zostało uznane za uzasadnione. Wskazał, że przewlekłość postępowania w przedmiotowej sprawie skutkowała wprost brakiem prowadzenia postępowań o płatności dla spółki. Kierownik BP w B. od sierpnia 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. nie czynił w sprawie żadnych czynności, poza wyznaczaniem kolejnych terminów załatwienia sprawy. Na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo wniósł o uznanie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP w B. wniósł o odrzucenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie, natomiast na rozprawie sądowej pełnomocnik organu wniósł w pierwszej kolejności o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzonego przez organ postępowania w przedmiocie anulowania dla "[...]" spółki cywilnej numeru producenta rolnego. Skarżący, wnosząc w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania otworzył sobie drogę do sądowej kontroli w tym zakresie. Wyjaśnić należy, że ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2011 r., Nr 6, poz. 18) ustawodawca wprowadził możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. Nie ma definicji legalnej pojęcia "przewlekłość postępowania". Jest to bowiem kategoria ocenna, a sposób rozumienia tego pojęcia ukształtował się na tle poglądów prezentowanych w orzecznictwie i w doktrynie prawniczej. Przyjmuje się zgodnie, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, publ. CBOSA). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje również wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, publ. CBOSA). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, po analizie akt administracyjnych, należy stwierdzić, że od [...] sierpnia 2014 r., tj. od daty złożenia w organie przez skarżącego pisma wyjaśniającego wraz z wnioskami dowodowymi, do daty wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. o umorzeniu w całości postępowania w sprawie anulowania numeru producenta rolnego [...] nadanego spółce cywilnej "[...]", Kierownik BP w B. nie podejmował żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania wszczętego z urzędu. W tym okresie organ informował jedynie skarżącego trzykrotnie - w trybie art. 36 k.p.a. - o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, którego zresztą każdorazowo nie dotrzymywał. Uzasadnieniem do przedłużenia terminu rozpoznania sprawy za każdym razem była konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, ale z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nie wynika, aby w tym czasie organ prowadził czynności związane z nadaniem numeru ewidencyjnego, ewentualnie badał, czy spółka była posiadaczem gospodarstwa rolnego, czy też zaistniała sytuacja związana ze stworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ w tym czasie dokonał analizy obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawach o przyznanie płatności na lata 2005-2012, prowadzonych z wniosków podmiotów, w których skarżący jest wspólnikiem, ale przeprowadzone przez organ czynności nie znalazły odzwierciedlenia w aktach sprawy. Ostatecznie nawet gdyby były adnotacje o czynnościach dowodowych przeprowadzonych przez organ z innych akt, to i tak z uzasadnienia decyzji o umorzeniu przedmiotowego postępowania z dnia [...] czerwca 2015 r. wynika, że w tego rodzaju sprawach organ winien się skoncentrować na warunkach dokonania wpisu do ewidencji producentów rolnych i nadania numeru ewidencyjnego, a nie rozważać przesłanki stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków do uzyskania płatności. W związku z tym należy uznać, że organ w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Realizacja ogólnej zasady szybkości postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwiania sprawy (art. 35 i art. 36 k.p.a.). Strona, korzystając z możliwości wglądu do akt sprawy, powinna wiedzieć, co w danej sprawie uczynił organ, by wydać dane rozstrzygnięcie. Tymczasem z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, by przez ponad 8 miesięcy organ podejmował czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy, pomimo iż zawiadomienia o terminach zakończenia sprawy wskazują na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Samo odwoływanie się przez organ w odpowiedzi na skargę do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie bez odpowiedniego udokumentowania przeprowadzonych czynności nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Zaznaczyć należy, że uchylenie stanu przewlekłości postępowania poprzez wydanie decyzji w dniu 17 kwietnia 2015 r. nie zwalnia Sądu od rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, także terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, stwierdzona w tej sprawie przewlekłość postępowania wynikała przede wszystkim z błędnej oceny organu odnośnie do przesłanek niezbędnych przy ocenie sprawy w przedmiocie anulowania numeru producenta rolnego spółce cywilnej "[...]". Odpowiedzi na pytanie, czy w tego rodzaju sprawach zasadne jest badanie ewentualnego stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków do uzyskania płatności, udzieliło dopiero orzecznictwo sądowoadministracyjne, w szczególności w wyrokach cytowanych przez organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. o umorzeniu postępowania. Nie można więc przypisać organowi, będącemu w przewlekłości, rażącego naruszenia prawa, jeśli owo naruszenie wynika z wykładni przepisów prawnych dokonanych przez Sąd. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania, uznając jednocześnie, iż przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 1 i 2 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 3 wyroku kwota obejmuje kwotę 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.