VIII SAB/Wa 104/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska -Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. T. na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza W. do rozpoznania wniosków M. T.: z dnia 24 sierpnia 2017 r., z dnia 25 sierpnia 2017 r., 29 sierpnia 2017 r oraz z dnia 4 września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Burmistrz W. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosków wskazanych w punkcie 1 (pierwszym) wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Burmistrza W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny i przyznania sumy pieniężnej; 5. zasądza od Burmistrza W. na rzecz skarżącej M. T. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. T. na bezczynność Burmistrza W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu 25 sierpnia 2017 r.) M. T. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) zwróciła się do Burmistrza W. (dalej: Burmistrz, organ) o ujawnienie danych niejawnych i przesłanie następujących dokumentów: 1. Oryginał, odpis lub wyciąg Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z [...].10.2017 r. 2. Oryginał, odpis lub wyciąg Protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego do ww. Uchwały w sprawie przekazania w użytkowanie zabudowanej nieruchomości położonej we wsi L. na rzecz Sołectwa G. 3. Kopii wyciągu z Uchwały Walnego Zgromadzenia Członków Rolniczej Spółdzielni "[...]" z [...].05.1983 r. 4. Kopii informacji o terenie Nr [...] z [...].08.1983 r., sygn. [...]. 5. Kopii Mapy stanowiącej załącznik nr 1 do ww. informacji. 6. Kopii pisma Spółdzielni Ogrodniczej w G. do Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...].10.1983 r., sygn. [...]. 7. Kopii pisma Spółdzielni Ogrodniczej w G. do Wojewódzkiego Związku Spółdzielni Ogrodniczych i Pszczelarskich w R. z dnia [...].10.1983 r. w sprawie przejęcia w użytkowanie działki nr [...], sygn. Ldz. [...]. 8. Kopii Protokołu nr 3 i Uchwały nr [...] z [...].10.1983 r. plenarnego posiedzenia Rady Wojewódzkiego Związku Spółdzielni Ogrodniczo-Pszczelarskich w R. 9. Kopii zgody Wojewody [...] z dnia [...].04.1984 r. do Naczelnika Miasta W., sygn. [...]. 10. Kopii decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z [...].07.1986 r. 11. Kopii wniosku Spółdzielni Ogrodniczej w G. z [...].07.1986 r. do Naczelnika Miasta i Gminy W., sygn. Ldz. [...]. 12. Kopii decyzji Wojewody [...] z [...].08.1994 r, sygn. [...]. 13. Kopii pisma - faksu Spółdzielni Ogrodniczej w G. do Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia [...].09.1996 r., sygn. [...]. 14. Kopii pisma Burmistrza [...] z [...].10.1996 r. do Spółdzielni Ogrodniczej w G., sygn. [...]. 15. Kopii wniosku - faks Spółdzielni Ogrodniczej w G. z [...].12.1996 r. do Zarządu Gminy i Miasta W., sygn. Ldz. [...]. Kopii wypisu z aktu notarialnego nr [...]. 16. Kopii decyzji Wojewody [...] Nr [...]. 17. Kopii decyzji Starosty G. z [...].07.2010 r. 18. Kopii pisma z [...].03.2006 r. Sołectwa G. do Burmistrz Urzędu Miejskiego w W. wraz z podpisami mieszkańców. 19. Kopii opinii mieszkańców Sołectwa L. w sprawie przekazania Skupu Owoców w G. na rzecz Sołectwa wraz z załącznikiem nr 1 tj. wykazem mieszkańców popierających przekazanie. Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu 25 sierpnia 2017 r.) wnioskodawczyni zwróciła się do Burmistrza o ujawnienie danych niejawnych i przesłanie następujących dokumentów: 1. Kopia dokumentu potwierdzającego prawo własności Gminy W. do działki położonej we wsi L. o nr ewidencyjnym [...] (o powierzchni [...] ha), pochodzącej z działki nr [...] (o powierzchni całej działki [...] ha) sprzed maja 1990 r. 2. Kopię Uchwały Walnego Zgromadzenia /Członków Spółdzielni/ zrzeczenia się Spółdzielni z przysługujących roszczeń do prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków oraz o nieodpłatnym przeniesieniu na rzecz Gminy W. własności nakładów (zgodnie z pismem z 24.10.1996 r. nr [...]). 3. Kopię dokumentów potwierdzających, że budynki i budowle wzniesione na działce [...] zostały wybudowane z środków Spółdzielni Ogrodniczej w G. (zgodnie z pismem z dnia [...].10.1996 r. nr [...]). Z kolei wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu 31 sierpnia 2017 r.) wnioskodawczyni zwróciła się do Burmistrza o ujawnienie danych niejawnych i przesłanie następujących dokumentów: 1. Decyzji, aktu, zarządzenia itp. na podstawie którego Ochotnicza Straż Pożarna w G. przestała być właścicielem działki nr [...] położonej we wsi L. Gmina W. 2. Decyzji, aktu, zarządzenia itp. na podstawie którego Spółdzielnia produkcyjna "[...]" z D. została użytkownikiem działki nr [...] położonej we wsi L. Gmina W. 3. Decyzję, akt, zarządzenie itp. przekazujące działkę nr [...] położoną we wsi L. w wieczyste użytkowanie Gminie W. 4. Dokumenty potwierdzające zrzeczenie się przez Spółdzielnię Ogrodniczą w G. prawa użytkowania działki nr [...] i własności budynków. 5. Dokumenty potwierdzające nieodpłatne przeniesienia na rzecz Gminy W. własności nakładów Spółdzielni Ogrodnicze na działce [...]. 6. Dokumenty potwierdzające, że budynki na działce [...] zostały wybudowane ze środków Spółdzielni Ogrodniczej w G. 7. Dokumenty na podstawie których Gmina W. stała się właścicielem działki [...] (o powierzchni [...] ha). 8. Informację w którym roku Gmina W. sprzedała w drodze przetargu część (ponad [...] ha) działki [...] położonej we wsi L. W piśmie z dnia 4 września 2017 r. (data wpływu do organu 6 września 2017 r.) wnioskodawczyni zwróciła się do Burmistrza z wnioskiem o ujawnienie danych niejawnych i przesłanie kopii dokumentów tj.: 1. Zrzeczenia się przez Ochotniczą Straż Pożarną w G. praw i roszczeń do działki nr [...] i [...]. 2. Zrzeczenia się przez mieszkańców wsi G., N., L., Z., P., O. i jednej osoby z W. praw i roszczeń do idów poniesionych przez nich na budowę punktu - skupu na działce [...]. 3. Dokumentu potwierdzającego, że Spółdzielnia Ogrodnicza z G. została działki nr [...] użytkownikiem wieczystym. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz w piśmie z dnia 8 września 2017 r. (w nawiązaniu do pism z 24 sierpnia 2017 r., 25 sierpnia 2017 r., 29 sierpnia 2017 r. oraz z 4 września 2017 r.) poinformował m.in., iż w dniu 11 lipca 2017 r. przekazał do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W. nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., zaś do odpowiedzi na skargę zostały dołączone także załączniki o które wnioskuje skarżąca. Organ wskazał, iż jako strona postępowania skarżąca ma wgląd w akta sprawy. Ponadto treść wnioskowanych dokumentów znana jest skarżącej w związku z otrzymaniem pisma z [...] Urzędu Wojewódzkiego z 10 lipca 2017 r. Burmistrz wskazał także, że wszelkie dokumenty w tej sprawie będą udostępnione na żądanie Sądu (k. 14 akt sądowych). Pismem z dnia 19 października 2017 r. (data złożenia skargi bezpośrednio w organie) skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wniosła o ukaranie organu grzywną oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, która ma charakter opisowy, wskazała m.in., że dokumenty i informacje, których ujawnienia żądała w trybie udostępnienia informacji publicznej to kluczowe dokumenty bez dostępu do których wieś G. poniesie ogromne straty materialne w związku z podjęciem przez Radę Miasta w W. uchwały nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. o sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości nr [...] stanowiącej mienie komunalne Sołectwa G., czemu Zebranie Wiejskie się sprzeciwiło. Skarżąca podniosła, że nie mając dostępu do tych dokumentów nie może skorzystać z pomocy prawnika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Burmistrz podniósł, iż do odpowiedzi na skargę (wniesioną na uchwałę Rady Miejskiej w W. z [...] kwietnia 2017 r. Nr [...]) zostały dołączone załączniki, które stanowią wnioskowaną informację. Burmistrz nadmienił, że WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 7 września 2017 r. w sprawie VIII SA/Wa 549/17 odrzucił skargę wnioskodawczyni, natomiast Sąd Rejonowy w G. V Wydział Ksiąg Wieczystych w dniu 3 sierpnia 2017 r. oddalił jej wniosek o wpis Sołectwa G. w dziale III księgi wieczystej jako użytkownika działki nr [...]. Organ wskazał, że skarżąca od kwietnia 2017 r. złożyła do Urzędu Miejskiego w W. ponad 30 pism, w tym m.in. były to wnioski o udostępnienie "danych niejawnych". W ocenie organu skarżąca nadużywa przysługującego jej prawa do informacji publicznej, gdyż pomimo, iż znana jest jej treść dokumentów o jakie wnioskuje (niektóre są również na BIP), to nadal składa do Urzędu kolejne wnioski o tej samej lub zbliżonej treści. Ponadto organ podniósł, iż w dniu 9 października 2017 r. do Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział Zamiejscowy w Radomiu Urząd Miejski w W. przesłał już skargę M. T. na Burmistrza W. w sprawie "nieujawniania danych niejawnych". W dniu 29 listopada 2017 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącej uzupełniające skargę, w którym zarzuciła Burmistrzowi naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.) przez nieudzielenie jej informacji publicznej, zgodnie z żądanym zakresem. W związku z tym wniosła o: 1) zobowiązanie Burmistrza do udzielenia informacji w terminie publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) orzeczenie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej z przeznaczeniem na plac zabaw na terenie Sołectwa G. Poza tym skarżąca ponowiła wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8). Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwanej dalej: Konstytucja RP) stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 1 cyt. ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. np. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12 publ. cbosa, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 48/12, publ. cbosa). W demokratycznym państwie prawnym oczywistym jest, że jawność działań państwa powinna być traktowana w sposób uprzywilejowany, to znaczy wszelkie wątpliwości co do udostępnienia informacji powinny działać na korzyść dostępu (por. wyroki NSA: z dnia 2 lipca 2003 r., II SA 837/03, publ. Monitor Prawniczy 2003, nr 17, s. 770, z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2213/13, publ. Monitor Prawniczy 2014, nr 3 poz. 117). Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.). Natomiast obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, którymi są również organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa. Z tego przepisu niewątpliwie wynika, że Burmistrz W. mieści się w zakresie podmiotowym ustawy, a więc jako organ władzy publicznej zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W związku z powyższym, należało dokonać oceny charakteru żądanych przez skarżącą informacji. Wskazać trzeba, że określony w art. 6 u.d.i.p. katalog informacji podlegających udostępnieniu jest katalogiem otwartym, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności" i z tego względu należy przyjąć zasadę jawności informacji o charakterze publicznym, a wyjątki od tej zasady muszą wynikać wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu, dokumenty żądane przez skarżącą stanowią informację publiczną, wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. (treść i postać dokumentów urzędowych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żądnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Sąd w pełni podziela pogląd WSA w Łodzi zawarty w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie III SAB/Łd 34/14 (publ. Lex nr 1562788), że wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Sąd zauważa, iż pismem z dnia 8 września 2017 r. organ poinformował jedynie skarżącą, że wnioskowane dokumenty zostały dołączone do odpowiedzi na skargę, którą wraz ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w W. nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., przekazano do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu brak udostępnienia przez Burmistrza ww. dokumentów jako informacji publicznej znajduje uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy. Niezasadne jest zatem stanowisko organu w przedmiotowej sprawie, że nie pozostaje on w bezczynności co do rozpoznania wniosków skarżącej. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie uzyskała od Burmistrza żądanych informacji, które ten posiadał i był zobowiązany je udostępnić. Nieudzielenie przez organ informacji, we wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia zakresie, spowodowało że Burmistrz pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosków wnioskodawczyni z dnia 24, 25 i 29 sierpnia 2017 r. oraz z 4 września 2017 r. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania powyższych wniosków skarżącej - w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 wyroku), stwierdzając jednocześnie, że organ pozostawał w tym zakresie w bezczynności (punkt 2 wyroku). Oceniając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd uznał, że w istocie wynikała ona z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. oraz wielości wniosków kierowanych do Burmistrza przez skarżącą (punkt 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd oddalił żądanie skarżącej dotyczące wymierzenia organowi grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, o których można orzec na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., nie znajdując w okolicznościach tej sprawy uzasadnienia do dodatkowego pieniężnego dyscyplinowania organu (punkt 4 wyroku). O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy od skargi ([...] zł), orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 5 wyroku).