VIII SAB/Wa 105/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej [...] z siedzibą w [...] na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009 1) umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności organu; 2) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]; 3) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 5) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] czerwca 2015 r. P. M. - wspólnik spółki cywilnej [...] (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd") skargę na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Kierownik BP ARiMR" lub "organ I instancji") w sprawie wniosku ww. spółki o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009. Skarżący wystąpił nadto o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym terminie oraz wymierzenie Kierownikowi BP ARiMR grzywny celem zdyscyplinowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że strona wyczerpała drogę administracyjną składając do organu nadzoru zażalenie w trybie art. 37 kpa. Organ nadzoru wydał postanowienie uznając zażalenie za zasadne. Zdaniem organu odwoławczego niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że organ I instancji w szóstym roku prowadzenia postępowania, w okresie od [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] maja nic nie uczynił w niniejszej sprawie. Pierwszą zaś czynnością organu była informacja o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Organ nie podjął żadnej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Wyznaczanie kolejnych terminów załatwienia sprawy o okres przekraczający termin przewidziany przez ustawodawcę potwierdza przewlekłość działania organu. Organ lekceważy rażąco terminy załatwienia sprawy, konieczne jest więc zdyscyplinowanie organu grzywną nałożoną przez sąd. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Wskazał m.in., że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem ww. spółki cywilnej z dnia 14 maja 2009 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. W dniu [...] grudnia 2009 r. organ I instancji wydał decyzję, którą umorzył postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowych płatności. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r. WSA w Warszawie uchylił ww. decyzje. W związku ze zmianą siedziby spółki cywilnej sprawa została przekazana według właściwości do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. Następnie, w dniu [...] czerwca 2014 r., w związku z ponowną zmianą siedziby spółki, akta sprawy zostały przekazane do organu I instancji. W dniu [...] maja 2015 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wyznaczeniu terminu przesłuchania świadka, a w dniu [...] maja 2015 r. zawiadomił ją o niezałatwieniu sprawy w terminie. Kierownik BP ARiMR, powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/2000) wyjaśnił sposób rozumienia pojęć bezczynność i przewlekłość, a także charakter postępowania w sprawie płatności rolnych. Wskazał przy tym na specjalne narzędzia i procedury kontrolne, które mogą być wykorzystywane przez organy celem ustalenia, czy wniosek o przyznanie płatności zasługuje na uwzględnienie. Zauważył, że obowiązkiem organów jest między innymi badanie, czy strona postępowania była istotnie rolnikiem w świetle obowiązujących przepisów, czy faktycznie była posiadaczem gospodarstwa rolnego, a także badanie mechanizmu oraz celu działań polegających na podziale dużego gospodarstwa rolnego na wiele gospodarstw mniejszych. Organ I instancji podniósł także, że dokonał analizy obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawach o przyznanie płatności na lata 2005 – 2012 prowadzonych z wniosków podmiotów, w których P. M. jest wspólnikiem. Wskazał, że rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postępowanie samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie, pełnomocnik skarżącego popierając skargę, zmodyfikował ją w ten sposób, że bezprzedmiotowa jest skarga na bezczynność. Oświadczył bowiem, że w sprawie została wydana przez organ decyzja merytoryczna. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej "p.p.s.a.") - sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W świetle przepisów art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 kpa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonych płatności. Zauważyć należy, że ustawodawca ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18) wprowadził możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Samo pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). Trzeba wskazać, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania pod kątem zarzutu przewlekłości bada czy podejmowane czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są podejmowane, a także czy czynności podejmowane przez organ nie mają charakteru pozornego. W postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie to nie zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U nr 64, poz. 427). Zgodnie z art. 21 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art.1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 26 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U z 2013 r., poz. 361 ze zm.) decyzje w sprawie przyznania płatności wydaje się do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że zażalenie wniesione w trybie art. 37 k.p.a. zostało uznane za uzasadnione, co świadczy, że organ wyższego stopnia uznał przewlekłość prowadzonego postępowania wyznaczając organowi termin na załatwienie sprawy. Zdaniem Sądu, skargę należało uznać za zasadną w części dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Jak bowiem wynika z akt sprawy, organ ten po otrzymaniu od Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] w dniu [...] czerwca 2014 r. akt dotyczących wniosku spółki cywilnej "[...]" o przyznanie przedmiotowych płatności, do dnia [...] kwietnia 2015 r., kiedy to wezwał wnioskodawcę do wskazania wszystkich wspólników spółki cywilnej na przestrzeni 2008-2015 z podaniem daty dotyczącej każdej zmiany wspólników tego podmiotu, nie podjął żadnych czynności w sprawie. Nie wykazał przy tym, że w toku ponownie prowadzonego postępowania wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy z powyższego wniosku w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 kpa lub w innym rozsądnym terminie. Pierwsze zawiadomienie organu o niezałatwieniu sprawy w terminie z uwagi na wielowątkowość i skomplikowany charakter sprawy nastąpiło dopiero w dniu [...] maja 2015 r. Odwoływanie się przez organ I instancji do ogólnych twierdzeń o skomplikowanym charakterze sprawy, potrzebie weryfikacji obszernego materiału bez wykazania jakie to czynności i w jakim czasie zostały wykonane wskazuje na gołosłowność tych twierdzeń. Organ w żadnym stopniu nie wskazał jakie czynności były wykonywane w okresie od czerwca 2014 r. do kwietnia 2015 r. Należy zaś zauważyć, że postępowanie dotyczy wniosku o przyznanie płatności za rok 2009. Niwelacja stanu przewlekłości postępowania poprzez wydanie decyzji merytorycznej nie zwalnia Sądu od rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sytuacji gdy organ nie jest w stanie wykazać, że w okresie od czerwca 2014 r. do kwietnia 2015 r. wykonywał jakiekolwiek czynności w sprawie, upłynął długi okres od czasu złożenia wniosku do jego rozpoznania, nie informował wnioskodawcy o zakresie i stopniu zaawansowania postępowania, to w ocenie Sądu istnieje podstawa do uznania, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tego też względu biorąc za podstawę art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł . Sąd na podstawie art. 60 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu z uwagi na modyfikację skargi przez pełnomocnika skarżącego, który to na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku oświadczył, że w ww. sprawie została już przez organ wydana decyzja merytoryczna. Tym samym, postępowanie w ww. zakresie stało się bezprzedmiotowe. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata. Na łączną kwotę przysługujących do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania Sąd zaliczył `240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego i 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa (razem 257 zł jak w punkcie piątym sentencji wyroku).