VIII SAB/Wa 111/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy Referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. -wspólnika spółki cywilnej [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]; 2) stwierdza rażące naruszenie prawa przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]; 3) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] grzywnę w kwocie [...] ([...]) złotych; 4) umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 5) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] czerwca 2015 roku skarżący P. M. wspólnik spółki cywilnej T. A. z siedzibą w B. złożył skargę na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 dla T. A. spółka cywilna. Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego. W dniu [...] maja 2009 roku P. M. w imieniu T. A. spółka cywilna złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. W dniach [...] maja i [...] września 2009 roku wpłynęły korekty do złożonego wniosku. W związku z przeprowadzoną kontrolą na gruncie wnioskodawcy w dniu [...] grudnia 2009 roku wpłynął do organu raport z przeprowadzonej kontroli na gruncie. W dniu [...] grudnia 2009 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B.( dalej jako Kierownik) wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego po rozpatrzeniu odwołania w dniu [...] maja 2010 roku, wydał decyzję nr [...] w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi w dniu 15 grudnia 2010 roku wydał wyrok, syg. akt VIII SA/Wa 655/10 w którym uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. Skarga kasacyjna na to rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2012 roku, syg. akt II GSK 1040/11. W dniu [...] grudnia 2012 Kierownik wezwał stronę do złożenia wyjaśnień dotyczących posiadanych gruntów rolnych i prowadzenia na nich działalności rolniczej. W dniu [...] stycznia 2013 roku zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin załatwienia sprawy tj. [...] luty 2013 rok. W dniu [...] lutego 2013 roku strona złożyła wyjaśnienia dotyczące prowadzenia przez nią działalności rolniczej, wnosząc o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków. Akta wraz z wyrokiem zostały przekazane do organu w dniu [...] stycznia 2013 roku. W dniu [...] marca 2013 roku organ poinformował stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] kwietnia 2013 roku. W dniu [...] maja 2010 roku w związku ze zmianą siedziby spółki Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przekazał akta sprawy Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Ś. zgodnie z właściwością miejscową. Następnie w dniu [...] czerwca 2014 roku z powrotem przekazał akta do organu w B.. W dniu [...] lipca 2014 roku Kierownik poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Następnie w dniu [...] lipca 2014 roku organ wydał postanowienie, którym odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Strona w dniu [...] lipca 2014 roku zapoznała się z aktami sprawy W dniu [...] sierpnia 2014 roku Kierownik wydał decyzję nr [...], którą odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor decyzją z dnia [...] października 2014 roku, nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i sprawę przekazał do rozpoznania organowi. W dniu [...] kwietnia 2015 roku organ poinformował stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] maja 2015 roku, a następnie w dniu [...] maja 2015 organ ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy wyznaczając go [...] lipca 2015 roku. W dniu [...] marca 2015 roku strona złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie w sprawie przyznania dopłat bezpośrednich dla T. A. spółka cywilna w B.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 roku, nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 z wniosku T. A. spółka cywilna za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy na [...] sierpnia 2015 roku. W dniu [...] sierpnia 2015 roku Kierownik wydał decyzje, nr [...], w rozpoznaniu wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z wniosku T. A. spółka cywilna na 2009 rok, w której to decyzji odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Skarżący w uzasadnieniu skargi podnosił, że organ w okresie od [...] czerwca 2014 roku do [...] kwietnia 2015 roku nie uczynił nic w sprawie, a jedynie w dniu [...] kwietnia 2015 roku przedłużył termin do załatwienia sprawy. W jego ocenie organ nie zrobił nic aby przedmiotowy wniosek załatwić w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania. Organ wskazywał, że w sprawie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przesłuchania świadków o czym strona była poinformowana. Nadto wskazywał na skomplikowany charakter sprawy, który wymagał dużego nakładu pracy( analiza materiału w sprawach wniosków o przyznanie płatności na lata 2005 – 2007). Z tych też względów w ocenie organu nie można w tej sprawie mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a.) - sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2009 roku w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonej płatności. Zauważyć należy, że ustawodawca ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2011 roku, nr 6, poz. 18) wprowadził możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Samo pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny( por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). Trzeba wskazać, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania pod kątem zarzutu przewlekłości bada czy podejmowane czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są podejmowane, a także czy czynności podejmowane przez organ nie mają charakteru pozornego. W postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie to nie zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich( DZ.U nr 64, poz. 427). Zgodnie z art. 21 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art.1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postepowania administracyjnego. Zgodnie z § 26 ust.2 i 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,, Program rolnośrodowiskowy’’ objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013( DZ.U z 2013 roku, poz. 361 ze zm. dalej jako rozporządzenie) decyzje w sprawie przyznania płatności wydaje się do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że zażalenie wniesione w trybie art. 37 k.p.a. zostało uznane za uzasadnione, co świadczy, że organ wyższego stopnia uznał przewlekłość prowadzone postępowania wyznaczając organowi termin na załatwienie sprawy. Skarżący wskazując, że w okresie od [...] czerwca 2014 roku do [...] kwietnia 2015 roku organ nie przeprowadzał żadnej czynności, nie przedłużał terminu załatwienia sprawy nie zauważa, że [...] sierpnia 2014 został merytorycznie załatwiony wniosek skarżącego i organ wydał decyzję, a [...] października została wydana decyzja o uchyleniu rozstrzygnięcia Kierownika. Należy zauważyć, że kolejne rozstrzygnięcie merytoryczne zostało wydane dopiero w sierpniu 2015 roku. Odwoływanie się do ogólnych twierdzeń o skomplikowanym charakterze sprawy, potrzebie weryfikacji obszernego materiału bez wykazania jakie to czynności i w jakim czasie zostały wykonane wskazuje na gołosłowność tych twierdzeń. Fakt, że organ przedłużył termin załatwienia sprawy nie zwalnia go z zarzutu przewlekłości w sytuacji gdy nie wykazuje jakie czynności miały zostać wykonane i że były one niezbędne dla załatwienia. Organ dopiero w maju 2015 roku wysyłał wezwania dla świadków celem ich przesłuchania w lipcu 2015 roku. Organ w żadnym stopniu nie wskazał jakie czynności były wykonywane w okresie od października 2014 roku do końca kwietnia 2015 roku. Nadto należy zauważyć, że postępowanie dotyczy wniosków o przyznanie dopłat za rok 2009. Niwelacja stanu przewlekłości postępowania poprzez wydanie decyzji w dniu [...] sierpnia 2015 roku decyzji nie zwalnia sądu od rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan w którym wyraźnie, ewidentnie, drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sytuacji gdy organ nie jest w stanie wykazać, że w okresie od października 2014 roku do [...] kwietnia 2015 roku wykonywał jakiekolwiek czynności w sprawie, upłynął długi okres od czasu złożenia wniosku do jego rozpoznania, nie informował skarżącego o zakresie i stopniu zaawansowania postępowania, nie dotrzymał wyznaczonego terminu zakończenia sprawy, to w ocenie Sądu istnieje podstawa do uznania, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tego też względu biorąc za podstawę art. 149 §2 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł . Sąd na podstawie art. 60 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 rok ponieważ decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 roku organ wniosek merytorycznie rozpoznał. O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 204 i art. 205 § 1 p.p.s.a.