VIII SAB/Wa 127/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej [...] z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...]z siedzibą w [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] z wniosku P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] z siedzibą w [...] o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok uznając, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 3) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W dniu [...] lipca 2015 roku skarżący P. M. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku [...] spółka cywilna z dnia [...] maja 2008 roku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.. Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego. Spółka cywilna [...] w dniu [...] maja 2008 roku złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. W dniu [...] grudnia 2009 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wydal decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wnioskowanej płatności. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. po rozpatrzeniu odwołania spółki cywilnej [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 roku utrzymał w mocy przedmiotową decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej [...] wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 roku, syg. akt VIII SA/Wa 558/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 roku, syg. akt II GSK 649/11 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu – oddalił skargę. W dniu [...] grudnia 2012 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. otrzymał akta postępowania celem jego kontynuacji. W dniu [...] stycznia 2013 roku organ wystosował do reprezentanta spółki cywilnej P. M. wezwanie do złożenia wskazanych w piśmie wyjaśnień, dokumentów w terminie 30 dni. Jednocześnie w dniu [...] listopada 2012 roku spółka cywilna została zawiadomiona o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2013 roku. W odpowiedzi na wezwanie reprezentant spółki cywilnej pismem z dnia [...] lutego 2013 roku zwrócił się do organu celem doprecyzowania w zakresie skierowanego do spółki żądania. Pismem z dnia [...] lutego 2013 roku organ przedstawił swoje stanowisko co do twierdzeń strony zawartych w jego piśmie z dnia [...] lutego 2013 roku. Następnie organ poinformował spółkę cywilną [...] o przesunięciu terminu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego na dzień [...] marca 2013 roku. W dniu [...] maja 2013 roku sprawa w zakresie przedmiotowego wniosku została przekazana do rozpoznania Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z uwagi na zmianę siedziby spółki cywilnej [...]. Organ któremu przekazano akta sprawy począwszy od [...] maja 2013 roku wyznaczał kolejne terminy załatwienia sprawy, a ostatni termin na dzień [...] czerwca 2015 roku z uwagi na charakter sprawy i potrzebę przeprowadzenia dodatkowych ustaleń. W dniu [...] kwietnia 2015 roku organ wystosował do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień. W dniu [...] maja 2015 roku P. M. reprezentujący spółkę cywilną [...] złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Po rozpoznaniu zażalenia w dniu [...] czerwca 2015 roku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2015 roku. W dniu [...] lipca 2015 roku organ skierował kolejne wezwanie do złożenia wyjaśnień- przesłuchania świadków D. M. i M. D. . P. M. wspólnik spółki cywilnej [...] w swojej skardze podnosił, iż organ prowadzi to postępowanie w sposób przewlekły i ma to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jego zdaniem świadczy o tym kilkuletni okres prowadzenia sprawy i poza wyznaczaniem kolejnych terminów załatwienia sprawy organ zasadniczo nie dąży do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie wskazując, że prowadząc tę sprawę kieruje się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 12 lipca 2012 roku, syg. akt II GSK 646/11 badając niniejszą sprawę pod kątem posiadania gospodarstwa rolnego przez producenta rolnego i stworzenia sztucznych warunków. Organ aby prawidłowo rozpoznać sprawę musi dokonywać analizy obszernego materiału dowodowego z lat 2007 – 2009. Zdaniem organu niestandardowy czas rozpatrywania sprawy wynika z niezwykle skomplikowanego i rozbudowanego charakteru sprawy. Skarżący precyzując żądanie skargi wskazał na rozprawie w dniu [...] stycznia 2016 roku wnosił o uznanie i przewlekłość postępowania miała charakter rażący oraz wymierzenie organowi grzywny. Wskazywał, że organ w sierpniu 2015 roku wydał decyzje w rozpoznaniu wniosku spółki cywilnej [...] o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a. - sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2008 roku w sprawie przyznania płatności rolnolnośrodowiskowej dla spółki cywilnej [...]. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonej płatności. Zauważyć należy, że ustawodawca ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2011 roku, nr 6, poz. 18) wprowadził możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Samo pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny( por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). W postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie to nie zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich( DZ.U nr 64, poz. 427). Zgodnie z art. 21 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art.1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postepowania administracyjnego. Zgodnie z § 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2008 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania ,, Program rolnośrodowiskowy’’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013( DZ.U 2009, nr 33, poz.262 dalej jako rozporządzenie) decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności wydaje się w terminie od 1 do 31 grudnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W przypadku niezałatwienia sprawy we wskazanym terminie Kierownik Biura Powiatowego Agencji zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ dokonując [...] przedłużenia postępowania w sprawie powoływał się na okoliczności niezależne od organu, nie wskazując jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie płatności. Pomimo wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy żaden z nich przez organ nie został dotrzymany, co może wskazywać, że organ tak naprawdę nie wiedział jaki jest potrzebny zakres postępowania dowodowego w sprawie. Zauważyć należy, że ustanowiona w art. 36 k.p.a. możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana. Zgodnie bowiem z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Fakt, że organy przedłużając termin załatwienia sprawy powoływały się na bliżej nieokreślone okoliczności niezależne od organu stanowi naruszenie wyżej powołanych przepisów. Strona korzystając z możliwości wglądu do akt sprawy powinna wiedzieć, co w danej sprawie uczynił organ, by wydać dane rozstrzygnięcie. Z akt administracyjnych w niniejszej sprawie nie wynika, by organ podejmował skuteczne czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Z pewnością nie są nimi zawiadomienia informujące o przedłużeniu załatwienia sprawy, czy też pisma wzywające do złożenia wyjaśnień. Organ wskazuje, że do wydania decyzji niezbędne były czynności związane z ustaleniem, czy nie doszło do stworzenia tzw. sztucznych warunków poprzez podział dużego gospodarstwa na wiele mniejszych gdzie P. M. był wspólnikiem spółek osobowych i kapitałowych. W tym celu niezbędna była analiza akt w sprawach o przyznanie płatności za lata 2007 – 2013. Należy zauważyć, iż akta administracyjne w żaden sposób nie oddają zakresu, potrzeby dokonywania takiej analizy. Organ powołując się na niezbędność prowadzenia postępowania w tym zakresie winien to przedstawić i powołać się na zgromadzony materiał dowodowy aktach administracyjnych sprawy. Brak dokumentacji prowadzonych czynności powoduje, że stanowisko organu nie znajduje swojego potwierdzenia. Organ aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie bez odpowiedniego udokumentowania tego nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ w prowadzonym postępowaniu dokonywał czynności kontrolnych na gruncie, nie ustalał wykazu zmian ewidencyjnych działek zgłoszonych do płatności. Późniejsze czynności, które miały stanowić podstawę do kolejnych odroczeń terminu rozstrzygnięcia nie znajdują potwierdzenia w materiale zgromadzonym w sprawie. Niwelacja stanu przewlekłości postępowania poprzez wydanie decyzji w sierpniu 2015 roku decyzji nie zwalnia sądu od rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan w którym wyraźnie, ewidentnie, drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć należy, iż skarżący wniosek o przyznanie płatności złożył w dniu [...] maja 2008 roku. Decyzja rozstrzygająca sprawę została wydana w sierpniu 2015 roku. W okresie od maja 2013 roku gdy zostały do organu przekazane akta, organ nie wydawał decyzji argumentując, iż był to niezbędny czas do analizy i stwierdzenia stworzenia tzw. sztucznych warunków przez wnioskodawcę. W sytuacji gdy organ nie jest w stanie wykazać, że prowadził postępowanie, dokonywał niezbędnych czynności do wydania rozstrzygnięcia, upłynął długi okres czasu od daty złożenia wniosku do czasu jego rozstrzygnięcia, nie informował skarżącego o zakresie i stopniu zaawansowania postępowania, nie dotrzymał żadnego z wyznaczonych terminów zakończenia sprawy, to w ocenie Sądu istnieje podstawa do uznania, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł. biorąc pod uwagę okres opóźnienia w wydaniu decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 204 i art. 205 § 1 p.p.s.a.