VIII SAB/Wa 127/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy L. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w zakresie wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny organowi; 4. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy L. na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy L. w zakresie dostępu do informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z 2 listopada 2017 r. (data nadania wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej) M. S. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy L. (dalej jako: "organ", "Burmistrz") - w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, zwana dalej także jako "u.d.i.p." lub "ustawa o dostępie do informacji publicznej") - o udzielenie informacji publicznej poprzez: udostępnienie skanów protokołu przeprowadzenia modernizacji z 2017 r. sieci kanalizacyjnej odprowadzającej nieczystości ciekłe do rzeki K. przy budynku byłej Szkoły Podstawowej w L. M., kto był wykonawcą oraz skan umowy z wykonawcą. Jednocześnie skarżący wniósł o przesłanie powyższych informacji drogą elektroniczną. Pismem z 17 listopada 2017 r. (data wpływu do organu 27 listopada 2017 r.) skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 2 listopada 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący podał, że w dniu 17 listopada 2017 r. upłynął termin do udostępnienia informacji publicznej. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Burmistrz pismem z 28 listopada 2017 r. poinformował skarżącego, za pośrednictwem poczty elektronicznej, że nie posiada dokumentów, które były przedmiotem wniosku, tj. skanów protokołów przeprowadzania modernizacji sieci kanalizacyjnej odprowadzającej nieczystości ciekłe do rzeki K. przy budynku byłej Szkoły Podstawowej w L. M.. Urząd nie posiada również umowy z wykonawcą w tym zakresie. Prace modernizacyjne dokonywane w marcu 2017 r. zostały wykonane systemem gospodarczym, z wykorzystaniem pracowników urzędu i nie wymagały pozwolenia oraz zgłoszenia robót nie podlegających pozwolenia na budowę. Prace te miały na celu uszczelnienie istniejącego zbiornika na nieczystości ciekłe. W odpowiedzi na skargę (pismo z 20 grudnia 2017 r.) Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie umorzenie postępowania i nieobciążanie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że organ nie posiada informacji publicznej, o której udostępnienie wnosi wnioskodawca, ponieważ Miasto i Gmina L. w 2017 r. nie wykonywało żadnych prac modernizacyjnych sieci kanalizacyjnej przy budynku byłej Szkoły Podstawowej w L. M.. Wskazał, że w przypadku, gdy organ nie dysponuje żądaną informacją publiczną nie wydaje decyzji administracyjnej, dlatego w jego ocenie, w sprawie nie ma zastosowania ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ przyjął, że w sprawie niniejszej obowiązuje termin określony w art. 35 § 3 k.p.a., a zatem termin załatwienia sprawy upływał w dniu 2 grudnia 2017 r. Nadto, Burmistrz wskazał, że w dniu 28 listopada 2017 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi wskazując, że nie posiada wnioskowanych informacji. Organ uznał, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej regulują sytuacje, w których organ dysponuje żądaną informacją i udziela takiej informacji oraz kiedy wydaje decyzję o odmowie jej udzielenia. Skoro ww. ustawa wprost nie reguluje kwestii jak należy postępować w przypadku, gdy organ nie dysponuje żądaną informacją, organ przy załatwianiu wniosku zastosował ogólne przepisy załatwienia sprawy określone w k.p.a., przyjmując, że przepisów ustawy szczególnej nie należy interpretować rozszerzająco. Wobec powyższego zasadnym jest odrzucenie skargi jako złożonej przedwcześnie. Burmistrz podniósł, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na bezczynność Miasta i Gminy L. stało się bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku, wobec czego winno zostać umorzone. W przypadku bowiem przyjęcia, że w sprawie ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej oraz, że zaistniała w sprawie bezczynność, to w ocenie organu bezczynność ta nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Istotne znaczenie ma fakt, że okres bezczynności (na gruncie u.d.i.p ) w udzieleniu informacji nie był znaczny (zaledwie 12 dni) oraz, że przed dniem wydania orzeczenia przez Sąd stan bezczynności ustał. Ważne jest również to, co zostało wyżej podniesione, że organ liczył termin załatwienia sprawy zgodnie z przepisami k.p.a., a tym samym nie pozostawał w bezczynności. Okoliczności te nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny. W piśmie procesowym z 24 stycznia 2018 r., skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wykonania wniosku w przedmiocie podania informacji kto był wykonawcą inwestycji, której dotyczył wniosek; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie grzywny organowi; 4) zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że po wniesieniu skargi na bezczynność, jednakże przed jej rozpoznaniem, w dniu 28 listopada 2017 r. otrzymał odpowiedź organu informującą go, iż nie posiada dokumentów dotyczących modernizacji. Ponadto z odpowiedzi jasno wynika, że modernizacja została przeprowadzona. Zdaniem skarżącego wniosek nie został wykonany w całości, gdyż organ nie udostępnił informacji kto był wykonawcą przedmiotowej inwestycji. W tym zakresie dalej pozostaje w bezczynności. Jednocześnie, w ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. O negatywnej motywacji organu świadczy fakt podania przez niego sprzecznych informacji w piśmie z 28 listopada 2017 r. oraz w odpowiedzi na skargę. W piśmie z 8 lutego 2018 r. Burmistrz podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Powtórzył, że organ nie posiada informacji publicznej, o której udostępnienie wnosi skarżący. Wskazując w odpowiedzi na skargę, że nie wykonywano żadnych prac modernizacyjnych sieci kanalizacyjnej przy budynku byłej Szkoły Podstawowej w L. M. organ miał bowiem na myśli wykonawców zewnętrznych. Natomiast prace związane z modernizacją sieci były wykonywane, ale przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy L.. Z przeprowadzonych prac organ nie posiada zaś żadnej dokumentacji. Takiej informacji organ udzielił skarżącemu w odpowiedzi na wniosek w dniu 28 listopada 2017 r. Burmistrz nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego zawartym w piśmie z 24 stycznia 2018 r., że wniosek nie został wykonany w całości, ponieważ organ nie udostępnił informacji kto był wykonawcą przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na wniosek z 28 listopada 2017 r., organ wyraźnie wskazał, że : "Urząd nie posiada również umowy z wykonawcą w tym zakresie. Prace modernizacyjne dokonane w marcu 2017 roku zostały wykonane systemem gospodarczym, z wykorzystaniem pracowników Urzędu i nie wymagały pozwolenia oraz zgłoszenia robót...". Powyższe wskazuje na to, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do podania żądanej informacji publicznej. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, co zostało wskazane w odpowiedzi na skargę. Od dnia wpływu wniosku (2 listopada 2017 r.) do dnia udzielenia informacji (28 listopada 2017 r.) upłynął stosunkowo krótki okres, nienadmiernie przekraczający termin 14 dni. Z uwagi na to, że organ nie dysponował żądaną informacją publiczną przyjął, że w sprawie niniejszej mają zastosowanie terminy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego i odpowiedzi udzielił w terminie określonym w art 35 § 3 k.p.a. Ponadto po stronie organu nie było żadnej złej woli w załatwieniu wniosku. W ocenie organu okoliczności te przemawiają za przyjęciem braku rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że w przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Przedmiotem tej skargi jest bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych dotyczących udostępnienia skanów protokołu przeprowadzenia modernizacji z 2017 r. sieci kanalizacyjnej odprowadzającej nieczystości ciekłe do rzeki K. przy budynku byłej Szkoły Podstawowej w L. M., informacji kto był wykonawcą oraz skanu umowy z wykonawcą. Nie budzi wątpliwości, że Burmistrz jest zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 48/12, Baza NSA). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f u.d.i.p.); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.; jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem informację o działalności podmiotu publicznego. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek zainteresowanego następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 7 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest zatem czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy prawnej. Można odmówić udzielenia informacji publicznej tylko z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych i odmowy dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność, Sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi, jedną z takich okoliczności jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Ujednolicona wskutek wydania przez NSA w dniu 26 listopada 2008 r. uchwały siedmiu sędziów w sprawie o sygn. akt I OPS 6/08 linia orzecznicza sądownictwa administracyjnego stanowi, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Jak stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 367/14, LEX nr 1602176, postępowanie staje się bezprzedmiotowe niewątpliwie w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub interpretacji bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu, czyni postępowanie w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wniosek strony skarżącej rozpoznany został po wniesieniu skargi, jednakże przed jej rozpoznaniem, co powoduje, że w toku zawisłej przed Sądem sprawy sądowadministracyjnej odpadł przedmiot zaskarżenia, co implikuje konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest, jak stwierdził NSA w wyroku z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu mając na uwadze fakt, że bezczynność organu nie miała charakteru celowego, lecz wynikała z omyłkowej kwalifikacji wniosku w urzędzie. Co istotne, po otrzymaniu skargi w dniu 27 listopada 2017 r. organ niezwłocznie, bo już 28 listopada 2017 r. udostępnił żądaną informację. Należy uznać zatem, że wcześniejsza bezczynność nie miała więc charakteru rażącego. W tym zakresie Sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku. W świetle przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczenie przez Sąd (z urzędu lub na wniosek) o wymierzeniu organowi grzywny ma charakter fakultatywny. W ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny nie było celowe, zwłaszcza przy niestwierdzeniu rażącego naruszenia prawa. O charakterze prewencyjnym dolegliwości finansowej grzywny można mówić wówczas, gdyby organ w sposób uporczywy i niejednokrotny dopuścił się przewlekłości, bądź bezczynności postępowań, a tego Sąd nie stwierdził. Dlatego też, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny organowi, o czym orzekł w punkcie 3 wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł.