VIII SAB/Wa 13/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi [...] w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania punktu 1 wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...][...] w W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, doprecyzowanego pismem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], w zakresie dotyczącym informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Sekcji Krajowej [...] w W. (dalej także jako "skarżąca") pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], wystąpiła do Ministra Finansów (dalej także jako "organ" lub "Minister") z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") następujących informacji: "1. Jakie dokumenty powstają w trakcie rozdysponowania funduszu nagród w Ministerstwie Finansów? 2. Jakie programy stosowane są do obsługi, podziału i wypłaty nagród. 3. Opisu możliwości programów stosowanych w Ministerstwie Finansów do obsługi, podziału i wypłaty nagród." Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ poinformował skarżącą, że w trakcie rozdysponowywania funduszu nagród dla pracowników Ministerstwa Finansów powstają dokumenty wewnętrzne. Natomiast w odniesieniu do pozostałej części wniosku, tj. pytania 2 i 3 przedmiotowego wniosku Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych [...] w W. została poinformowana, że dla celu rozdysponowania funduszu nagród, pomocniczo wykorzystywane są programy pakietu MS Office oraz moduł "PŁACE" w programie kadrowo-płacowym KOMA eHR. Opis ww. modułu programu KOMA eHR przekazany został w załączeniu przy elektronicznej wersji odpowiedzi. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] skarżąca wniosła o uzupełnienie odpowiedzi na wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], poprzez podanie konkretnych nazw i opisów dokumentów, które powstają w trakcie rozdysponowywania funduszu nagród w Ministerstwie Finansów oraz informacji, co te dokumenty konkretnie zawierają. Wniosła także o przekazanie wszystkich rodzajów przykładowych dokumentów, które powstają w trakcie rozdysponowywania funduszu nagród w Ministerstwie Finansów, "przy czym - póki co - dane w nich zawarte, poza nazwami rubryk do wypełnienia, można zakryć". Ponadto wniosła o: "a) szczegółowe określenie, co oznacza stwierdzenie, że programy MS Office oraz moduł "PŁACE" - wykorzystywane są dla celów rozdysponowywania nagród pomocniczo; b) odpowiedź na pytanie: czy powyższe oznacza, że zakupiony za niemałe publiczne pieniądze system KOMA eHR (w tym moduł PŁACE) nie jest wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem i możliwościami? c) informacji, które z dokumentów powstających w trakcie rozdysponowywania funduszu nagród w Ministerstwie Finansów (nazwa dokumentu) są podpisywane przez osoby je wytwarzające? d) jakie konkretnie dane z dokumentów nazwanych w piśmie [...] "dokumentami wewnętrznymi" wprowadzane są następnie do systemu KOMA eHR?". W odpowiedzi na ww. wystąpienie skarżąca została poinformowana w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], że dokumenty powstające w trakcie rozdysponowania funduszu nagród w Ministerstwie Finansów są dokumentacją wewnętrzną, która nie jest dokumentacją urzędową w rozumieniu u.d.i.p. i w związku z tym nie podlega udostępnieniu. Ponownie podkreślono, że zarówno piśmiennictwo, jak i judykatura jednoznacznie potwierdzają ww. stanowisko. Na potwierdzenie przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12. Ponadto zauważono, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych. Przepisy u.d.i.p. nie przewidują trybu polemiki i wyjaśnień. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych [...] w W. poinformowała, że wymienienie z nazwy dokumentów powstających w Ministerstwie Finansów podlega u.d.i.p. i Minister Finansów może pozostawać w bezczynności. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], Biuro Dyrektora Generalnego podtrzymało stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] oraz dodatkowo wyjaśniło, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, iż o zakwalifikowaniu pisma nie decyduje jego nazwa, lecz treść pisma. Powołano się przy tym na wyroki NSA z dnia 22 stycznia 1988 r. sygn. akt SA/Wr 815/87 oraz z dnia 2 października 2007 sygn. akt I OSK 1858/06. Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych [...] w W. pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia punktu 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust 1, art. 10 ust. 1 , art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie wniosła o: 1) zobowiązanie przez Sąd Ministra do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania; 3) wymierzenie przez Sąd grzywny Ministrowi jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zgodnie z zasadą określoną w art. 61 Konstytucji należy w realizacji prawa dostępu do informacji publicznej zagwarantować maksymalną jawność, natomiast ograniczenia, o jakich mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji, winny zostać stosowane wyjątkowo. W ramach podziału funduszu nagród muszą powstawać dokumenty dotyczące podziału nagród, a nazwy dokumentów wytwarzanych w ramach funkcjonowania każdego urzędu administracji publicznej stanowią bez wątpienia informację publiczną. Wniosek skarżącej z [...] stycznia 2014 r. był sformułowany w sposób jasny i zrozumiały, tymczasem Minister nie udzielił odpowiedzi na żaden punkt wniosku (odpowiedź była wymijająca i nie stanowiła z pewnością odpowiedzi na pkt 1 wniosku). Zgodnie z bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych, skarga na bezczynność organu nie przysługuje, gdy przedmiot wniosku rzeczywiście nie stanowi informacji publicznej lub gdy organ administracji wyda decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku - zdaniem skarżącej - jest informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a organ obowiązany do jej udostępnienia nie udostępnił jej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ww. ustawy oraz jednocześnie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji czym naruszył art. 16 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Minister jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na zasadach i w trybie ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie powtarzając wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem skargi jest zarzucana Ministrowi Finansów bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie u.d.i.p. Na podstawie art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno - technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej - w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w związku z tym istotą sporu jest to, czy żądane przez skarżącą informacje o dokumentach powstających w trakcie rozdysponowania funduszu nagród w Ministerstwie Finansów stanowią informację publiczną. Organ informacje te uznał bowiem jako dokumenty wewnętrzne, które to nie stanowią informacji publicznej. Przechodząc do oceny, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1035/10. W wyroku tym wskazano, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość wytworzona przez podmioty publiczne lub odnosząca się do tych podmiotów. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów, w szczególności spraw wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Już samo użycie słów "w szczególności" na początku tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określanie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę informacje dotyczące konkretnych nazw i opisów dokumentów powstających w trakcie rozdysponowania funduszu nagród w Ministerstwie Finansów mogą stanowić informację publiczną. Nie można bowiem podzielić stanowiska Ministra Finansów, że tego rodzaju informacje są jedynie dokumentami wewnętrznymi nie podlegającymi udostępnieniu. Zgodzić się zaś należy ze skarżącą, że nazwy dokumentów wytwarzanych w ramach funkcjonowania każdego urzędu administracji publicznej stanowią bez wątpienia informację publiczną. W tym więc zakresie organ niewątpliwie pozostaje bezczynny wobec punktu 1 wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...], doprecyzowanego pismem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w zakresie dotyczącym informacji publicznej. Z tego powodu, w konsekwencji należy przyjąć, że Minister Finansów pozostaje w bezczynności, bowiem mimo żądania przez skarżącą udostępnienia informacji publicznej, w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Brak przekazania przez organ w niniejszej sprawie materiałów źródłowych uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie przez Sąd, czy żądane przez skarżącą informacje, a w szczególności te które dotyczą opisów dokumentów powstających w trakcie rozdysponowania funduszu nagród, nie stanowią np. informacji publicznej przetworzonej. Powyższe zaś, z uwagi na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. może mieć znaczenie co do sposobu załatwienia przez organ wniosku skarżącej. Jeśli bowiem podanie opisu dokumentów, tj. tego co te dokumenty konkretnie zawierają może stanowić informację publiczną przetworzoną, to żądanie zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. doprecyzowujące wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r. o przekazanie wszystkich rodzajów przykładowych dokumentów, które powstają w trakcie rozdysponowania funduszu nagród w Ministerstwie Finansów, organ będzie mógł spełnić po wykazaniu przez skarżącą, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niemniej jednak, jak wskazano już wyżej, nieudostępnienie skarżącej przez organ samych nazw dokumentów powstających w trakcie rozdysponowania funduszu nagród w Ministerstwie Finansów niewątpliwie stanowi o jego bezczynności. Sąd nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyrażał jednoznacznie swoje stanowisko, a nie udzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. Tym samym, Sąd oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny (punkt 3 wyroku). Reasumując, Minister Finansów powinien rozpatrzyć punkt 1 wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...], doprecyzowanego pismem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], w zakresie dotyczącym informacji publicznej przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno - technicznej lub też wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności określone w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tych informacji. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).