VIII SAB/Wa 13/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy [...]dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 7 lutego 2022 r., która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądza od Wójta Gminy [...]na rzecz B. B. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. 7 lutego 2022 r. B.B. (dalej: Skarżąca) wystąpiła drogą elektroniczną do Urzędu Gminy G. o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w następującym zakresie: • Dokumenty zawierające informację o wysokości otrzymanych dotacji na zadania własne i zlecone gminy w zakresie świadczenia opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych w latach 2018 – 2021; • Dokumenty zawierające informacje o wysokości udzielonego dofinansowania do programów zdrowotnych i programów polityki zdrowotnej dotyczących profilaktyki chorób ( wraz z ich wskazaniem) w latach 2018 – 2021; • Dokumenty zawierające ocenę efektów programów polityki zdrowotnej wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy w latach 2018 – 2021; • Potwierdzenia/pisma urzędowe będące świadectwem podejmowanych działań wynikających z rozeznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy w latach 2018 – 2021. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji, na podstawie art. 14 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, Skarżąca wskazała przesłanie informacji na podany we wniosku adres poczty elektronicznej. Pismem z 24 lutego 2022 r. organ, wobec uznania, że ww. wniosek obejmuje udostępnienie informacji przetworzonej, wezwał skarżącą do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. Organ poinformował, że w razie braku odpowiedzi we wskazanym terminie podmiot zobowiązany samodzielnie dokona oceny, czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego by dokonać przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. 7 marca 2022 r. B.. reprezentowania przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy G. w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 7 lutego 2022r.; 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłok, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegający na pozostawieniu go bez odpowiedzi – a tym samym braku: decyzji odmownej oraz powiadomienia o okolicznościach wskazujących na brak możliwości udostępnienia tejże informacji zgodnie z wnioskiem. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, 2. przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w przedmiotowej skardze, 3. zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, 4. przekazanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. po 14 dniach od złożenia wniosku. W dniu 24 lutego 2022 roku – Skarżąca otrzymała wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego oraz wyznaczenie nowego terminu rozpatrzenia wniosku na dzień 3 marca 2022 r. Pełnomocnik podkreślił, że pomimo upływu wskazanego terminu Skarżąca nie otrzymała żadnej odpowiedzi – w tym decyzji odmownej. Jednocześnie pełnomocnik podkreślił, że według Skarżącej informacje o które wystąpiła mają charakter informacji nieprzetworzonej – prostej albowiem nie żąda ona informacji zawartych w przedmiotowych dokumentach, lecz samych dokumentów, które urząd powinien posiadać. Ponadto wskazał, że organ nie zawiadomił wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem przez wzgląd na brak dyspozycji odpowiednimi środkami technicznymi, nie wskazał na konieczność uiszczenia opłaty na poczet kosztów związanych z udostepnieniem informacji (związanych z przekształceniem w formę wskazaną we wniosku lub też wynikających z wnioskowanego sposobu przekazania) oraz nie wskazał zaleceń zmiany wniosku co do sposobu lub formy przekazania informacji publicznej, przez co należy twierdzić, iż te okoliczności nie wystąpiły. Według pełnomocnika pozostawienie wniosku o udzielenie informacji bez odpowiedzi jednoznacznie wskazuje na bezczynność podmiotu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, z uwagi na udzielenie 25 marca 2022 r. żądanej informacji publicznej. Organ podkreślił, że po wniesieniu skargi poddał ponownie analizie wniosek pod kątem czy żądane informacje stanowią informację przetworzoną i zweryfikował swoje wcześniejsze stanowisko. Do odpowiedzi na skargę dołączono kopię udzielonej odpowiedzi wraz z wydrukiem ze strony internetowej. W piśmie procesowym z 12 kwietnia 2022 r. stanowiącym replikę do odpowiedzi na skargę pełnomocnik Skarżącej w odpowiedzi na otrzymaną odpowiedź w sprawie skargi wniósł o: 1. zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej w zakresie pkt 1, 2, 3 w zakresie pominiętym przez gminę; 2. procedowanie sprawy w zakresie ustalenia, iż organ dopuścił się bezczynności i ustalenia jej charakteru, 3. przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w przedmiotowej skardze, odpowiedzi na skargę oraz wskazanych w niniejszym piśmie; 4. zasądzenie od organów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Pełnomocnik ustosunkowując się do twierdzeń organu wskazanych w odpowiedzi na skargę wskazał, że otrzymana od organu informacja nie stanowi całości odpowiedzi na wniosek skarżącej. Według pełnomocnika, należy uznać, iż organ udzielił niepełnej odpowiedzi na wniosek, którą należy uzupełnić. Podkreślił również, że niewskazanie przez wnioskodawcę przesłanki istotności udzielenia informacji dla interesu publicznego nie daje organowi podstaw do pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania, lecz do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe pismo Organ pismem z 25 kwietnia 2022 r. poinformował, że uzupełnił odpowiedź na wniosek skarżącej i przesłał w dniu 22 kwietnia 2022 r. roczne informację o realizowanych lub podjętych działaniach z zakresu zdrowia publicznego za lata 2018-2019 oraz 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy, że Wójt Gminy G.- jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., co nie było w sprawie kwestionowane. Zakres przedmiotowy ustawy określa pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (por. wyroki NSA: z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). W świetle powyższego informacja objęta wnioskiem z 7 lutego 2022 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu ww. przepisów u.d.i.p., co również nie było w sprawie kwestionowane. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej obowiązany jest co do zasady udostępnić informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, gdy jest jej dysponentem (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia, określone w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p., bądź odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p. stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczenia przy tym wymaga, że organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. Kontrola akt sprawy wykazała, że organ dopuścił się bezczynności w powyższym zakresie, albowiem w piśmie z 24 lutego 2022 powiadomił Skarżącą, że w razie braku odpowiedzi na wezwanie dotyczące zakresu szczególnej istotności dla interesu publicznego organ zobowiązany będzie samodzielnie dokonać oceny, czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego i wyznaczył nowy termin na rozpatrzenie wniosku na dzień 3 marca 2022 r. Objętej tym wnioskiem informacji organ udzielił bowiem w dniu 25 marca 2021 r., i w dniu 22 kwietnia 2022 r., co oznacza, że pozostawał bezczynny w dacie wniesienia przez Skarżącą skargi do Sądu. Brak było więc, zgodnie z żądaniem organu, podstaw do umorzenia postępowania. Z okoliczności sprawy wynika, że Skarżąca otrzymała wszystkie żądane informacje, brak jest więc również podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z 7 lutego 2022 r. bowiem stan bezczynności ustał. Z powyższych względów uzasadnione było zaś stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Stwierdzając stan bezczynności organu Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, o czym świadczy fakt, że organ z chwilą powzięcia informacji o skardze do Sądu, udzielił informacji publicznej. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. - jak w punkcie 2 sentencji wyroku