VIII SAB/Wa 131/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. - wspólnika spółki cywilnej [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. [...] z siedzibą w W. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 rok I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności organu; II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. [...] z siedzibą w W.; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. [...] z siedzibą w W. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. [...] z siedzibą w W. na rzecz skarżącego P. M. – wspólnika spółki cywilnej "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. P. M. - wspólnik spółki cywilnej [...] (dalej: "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. (dalej jako: "Kierownik BP ARiMR" lub "organ I instancji") w sprawie wniosku spółki o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. Skarżący wystąpił o uznanie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną oraz nałożenia na organ grzywny celem zdyscyplinowania. Uzasadniając skarżący wskazał, że strona wyczerpała drogę administracyjną składając do organu nadzoru zażalenie w trybie art. 37 Kpa w rezultacie rozpatrzenia którego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wydał postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. uznające zażalenie za uzasadnione, wyznaczając termin do załatwienia sprawy oraz stwierdzając, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wyeksponował, że nie zgadza się z oceną organu o braku rażącego naruszenia prawa, gdyż postępowanie w sprawie trwa już ponad 6 lat, a w okresie od [...] maja 2013 r. do dnia [...] maja 2015 r. organ I instancji, poza zawiadomieniami o nowym terminie załatwienia sprawy, nie wykonał żadnej czynności w sprawie. Zdaniem skarżącego organ nie podjął więc żadnej staranności, aby sprawę załatwić nawet w wydłużonym terminie 2-miesięcznym, jak i nie zachował żadnej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym, pierwszym możliwym do zaakceptowania terminie. W ocenie skarżącego, "wyznaczanie" kolejnych terminów załatwiania sprawy o okres przekraczający termin przewidziany przez ustawodawcę całościowego dla przeprowadzenia i zakończenia pełnego postępowania w sprawach szczególnie skomplikowanych bynajmniej nie konstytuuje nowego terminu załatwienia sprawy. Potwierdza natomiast przewlekłość działania organu. Organ lekceważy rażąco terminy załatwiania spraw, konieczne jest więc zdyscyplinowanie organu grzywną nałożoną przez sąd. Według skarżącego podkreślenia wymaga trwanie przez organ na warunkach swoistej "recydywy" w notorycznym łamaniu zasady szybkości postępowania. Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego: W dniu [...] maja 2009 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B. został przez spółkę cywilną [...] złożony wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w tym z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). W dniu [...] grudnia 2009 r. Kierownik BP ARiMR w B. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie, która została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] maja 2010 r. W rezultacie rozpoznania skargi spółki na powyższe decyzje, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 565/10 uchylił obie ww. decyzje, a skarga kasacyjna organu została oddalona wyrokiem NSA z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II GSK 943/11. Po otrzymaniu akt sprawy, w związku ze zmianą siedziby spółki, Kierownik BP ARiMR w B. w dniu [...] maja 2013 r. przekazał sprawę do rozpatrzenia według właściwości Kierownikowi BP ARiMR dla Powiatu [...] z/s w W. Wyżej wymieniony organ w okresie od [...] maja 2013 r. do [...] czerwca 2015 r. informował stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. W dniu [...] czerwca 2015 r., w związku z zażaleniem spółki na niezałatwienie sprawy w terminie, Dyrektor ARiMR w W. wydał postanowienie uznające zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dn. [...] sierpnia 2015 r. oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR wniósł o jej oddalenie, szczegółowo przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/2000 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt: VII SAB/Wa 120/13) wyjaśnił sposób rozumienia pojęć bezczynność i przewlekłość. Zauważył także, że nie bez znaczenia jest też fizyczna możliwość (tj. ograniczone możliwości czasowe) organu I instancji do przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia faktycznego posiadacza działek rolnych zgłoszonych we wniosku. Podniósł, że P. M. występuje w ewidencji producentów jako wspólnik kilkudziesięciu podmiotów, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów i w związku z powyższym organ jest w obowiązku przeprowadzić szczegółową analizę zgromadzonego materiału. Wiąże się to z koniecznością porównania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawach spółek prowadzonych przez P. M. Niestandardowy czas rozpatrywania sprawy w ocenie organu wynika z niezwykle skomplikowanego i rozbudowanego charakteru spraw. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego, podtrzymując skargę i jej żądania wskazał, że w sprawie została wydana przez organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., która została uchylona w wyniku złożenia odwołania przez stronę, decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2009 roku w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 Kpa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonej płatności. Zauważyć należy, że ustawodawca ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 roku, nr 6, poz. 18) wprowadził możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Samo pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). W postępowaniu w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przepisy postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie nie zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427). Zgodnie z art. 21 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. z 2009 r, nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej: "rozporządzenie ONW"), wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "Agencją", właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W myśl § 5 ust. 6 ww. rozporządzenia, o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności ONW do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ dokonując kilkukrotnego przedłużenia postępowania w sprawie powoływał się na okoliczność prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie wskazując jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie płatności. Pomimo wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy żaden z nich przez organ nie został dotrzymany, co może wskazywać, że organ tak naprawdę nie wiedział, jaki jest potrzebny zakres postępowania dowodowego w sprawie. Zauważyć należy, że ustanowiona w art. 36 Kpa możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana. Zdaniem Sądu, Kierownik BP ARiMR przewlekle prowadził postępowanie, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby po otrzymaniu akt [...] maja 2013 r. podjął czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Samo zawiadamianie strony o nowych terminach zakończenia postępowania z uzasadnieniem, że powodem niedochowania terminu jest charakter sprawy wymagający przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, przy jednoczesnym braku wykonywania jakichkolwiek czynności, nie może stanowić usprawiedliwienia organu co do zarzutów sformułowanych w skardze na bezczynności i przewlekłość postępowania. Organ, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Niwelacja stanu przewlekłości postępowania poprzez wydanie decyzji merytorycznej nie zwalnia Sądu od rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny, czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan w którym wyraźnie, ewidentnie, drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sytuacji, gdy organ nie jest w stanie wykazać, że w okresie od [...] maja 2013 r. do [...] czerwca 2015 r. wykonywał jakiekolwiek czynności w sprawie, upłynął długi okres od czasu złożenia wniosku do jego rozpoznania, nie informował skarżącego o zakresie i stopniu zaawansowania postępowania, nie dotrzymał wyznaczonego terminu zakończenia sprawy, to w ocenie Sądu istnieje podstawa do uznania, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie drugim i trzecim wyroku. Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w przedmiocie bezczynności organu w związku z wydaniem w sprawie decyzji merytorycznej (punkt pierwszy wyroku). Jednocześnie, mając na względzie rażący charakter przewlekłości, jakiej dopuścił się organ oraz w celu zdyscyplinowania organu w prawidłowym realizowaniu obowiązków w zakresie prowadzenia postępowań pozostających w jego właściwości, Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie [...] zł. Przy określaniu wysokości kwotowej grzywny Sąd wziął pod uwagę stopień winy organu w zakresie dopuszczonej się przewlekłości oraz fakt, że w dacie orzekania organ doprowadził do wydania decyzji w sprawie (punkt 4 wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata (punkt 5 wyroku). W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek pełnomocnika organu o nie zasądzanie kosztów zastępstwa procesowego, bowiem wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu, pełnomocnik skarżącej nie brał co prawda udziału w rozprawie przed Sądem, ale przedłożył pismo procesowe z dn. [...] marca 2016 r. w którym uaktualnił stan faktyczny i prawny sprawy, co pozwoliło Sądowi na właściwe rozstrzygnięcie sprawy.