VIII SAB/Wa 136/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi I. L. na bezczynność Starosty Powiatu R. w przedmiocie nadzoru nad stowarzyszeniem postanawia: odrzucić skargę. I.L. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "opieszałość" Starosty R., polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na jej pismo z 15 kwietnia 2025 r. stanowiące skargę na zarząd stowarzyszenia "O. wieś z przyszłością" , w związku ze sprawowaniem nadzoru nad tym stowarzyszeniem. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu R. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem przez sąd dopuszczalności jej wniesienia, w tym oceną, czy zaskarżone działanie podlega kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone musi być zatem sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem może zostać rozpoznana merytorycznie przez sąd, czy też zakwestionowane w niej akty lub czynności takiej sądowej kontroli nie podlegają. Skarga w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest bowiem środkiem kontroli w tym sensie sformalizowanym i może być wniesiona tylko od aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone powyżej przepisy p.p.s.a. wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, przy czym zawarte w nich wyliczenie stanowi katalog zamknięty. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego i zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu. Zaskarżenie bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi na bezczynność czy też przewlekłość może być jedynie bezczynność i przewlekłość organów w sytuacjach, gdy strona ma prawo żądać od organu podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, która to czynność może stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego. Jeżeli wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a formy działania administracji publicznej nie podlegają zaskarżeniu, to nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność bądź przewlekłość organu w ich podjęciu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty Powiatu R. polegająca na nieudzieleniu odpowiedzi na pismo skarżącej z 15 kwietnia 2025 r. stanowiące skargę na zarząd stowarzyszenia "O. wieś z przyszłością". W tym miejscu wskazać należy, że regulacje dotyczące stowarzyszeń zawarte są w ustawie z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261 dalej: p.o.s.). Zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 2 p.o.s., nadzór nad działalnością stowarzyszeń należy do starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia - w zakresie nadzoru nad stowarzyszeniami innymi niż stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Kompetencje organu nadzorującego określa rozdział 3 powołanej ustawy, zatytułowany "Nadzór nad stowarzyszeniami". Wedle jego przepisów, organ nadzorujący sprawuje ten nadzór wyłącznie w zakresie zgodności działania stowarzyszeń z przepisami prawa i postanowieniami statutu (art. 25 ust. 2). W wyznaczonym terminie ma on prawo żądać: dostarczenia przez zarząd stowarzyszenia odpisów uchwał walnego zebrania członków (zebrania delegatów) czy niezbędnych wyjaśnień od władz stowarzyszenia (art. 25 ust. 2). W przypadku, gdy stowarzyszenie nie zastosuje się do tychże żądań, organ nadzoru może zwrócić się do sądu o nałożenie grzywny (art. 26). W świetle natomiast art. 28 p.o.s., w razie stwierdzenia, że działalność stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu w niektórych sprawach (tj. tych, o których mowa w art. 10 ust. 1, art. 10a ust. 1 i 3 i art. 10), organ nadzorujący, w zależności od rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości, może wystąpić o ich usunięcie w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia lub wystąpić do sądu na podstawie art. 29. Ten ostatni przepis daje sądowi możliwość zastosowania – na wniosek organu nadzoru – następujących środków: udzielenia upomnienia władzom stowarzyszenia (pkt 1); uchylenia niezgodnej z prawem lub statutem uchwały stowarzyszenia (pkt 2) bądź też rozwiązania stowarzyszenia, jeżeli jego działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie prawa albo postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem (pkt 3). Ponadto, jeżeli stowarzyszenie nie posiada zarządu zdolnego do działań prawnych, sąd, na wniosek organu nadzorującego lub z własnej inicjatywy, ustanawia dla niego kuratora (art. 30 ust. 1 p.o.s.). Sąd wydaje zaś postanowienie o rozwiązaniu stowarzyszenia w wypadkach określonych w art. 31 ust. 1 p.o.s. na wniosek organu nadzoru. Jak stanowi art. 32 ust. 1 p.o.s., wnioski, o których mowa w art. 29 ust. 1 oraz art. 31, rozpoznaje sąd rejestrowy na rozprawie. Z treści powyższych przepisów wynika, że w zakresie sprawowanego nadzoru nad stowarzyszeniami – organ nadzoru nie posiada uprawnień do władczego ingerowania w ich merytoryczną działalność, w tym do określania celów, form i sposobów ich działania. Jedynym kryterium stosowania środków nadzoru jest kryterium legalności działania tych podmiotów. Czynności nadzorcze organu nie są podejmowane na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nie mają charakteru decyzji administracyjnej ani innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie WSA w Łodzi z 22 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Łd 5/24). Dopiero zatem sąd powszechny (a nie administracyjny) może podejmować względem stowarzyszenia stosowne środki prawne (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 833/09). Reasumując stwierdzić należy, że sprawy nadzoru nad stowarzyszeniami i sprawy związane z działalnością stowarzyszeń, jako należące do właściwości sądów powszechnych, nie są rozstrzygane w trybie administracyjnym i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. W związku z powyższym, skarga na bezczynność organu nadzorującego stowarzyszenie nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.