VIII SAB/Wa 17/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi Rady [...] w [...] na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Rady [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...]w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady [...] w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych [...] (dalej: "skarżąca") pismem z [...] stycznia 2014 roku, znak: [...], przesłanym drogą elektroniczną [...] lutego 2014 r., zwróciła się do Ministra Finansów (dalej: Ministra) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej Pani H. M. - Podsekretarza Stanu: 1. Wysokości aktualnego wynagrodzenia zasadniczego brutto. 2. Rodzaju i wysokości poszczególnych dodatków do wynagrodzenia zasadniczego brutto (nagrody, premie, dodatek stażowy, dodatek funkcyjny, dodatek zadaniowy, inne otrzymywane dodatki). Minister w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. przekazał Radzie informacje prawne zawarte w ustawie z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz ustawie z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, które w sposób jednoznaczny określają z jakich składników składa się wynagrodzenie podsekretarza stanu jak również ustalają jego wysokość. W związku z powyższym Rada pismem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] poinformowała Ministra Finansów, że pismo z dnia [...] lutego 2014 r. nie zawiera wszystkich informacji, o które wnosiła Rada w piśmie znak: [...], tj. o nagrodach, dodatku zadaniowym i innych otrzymywanych dodatkach - na przykład za zasiadanie w zespołach roboczych czy dodatkach z innych tytułów, ani też informacji, że te dodatkowe składniki wynagrodzenia nie występują i poprosiła o przekazanie żądanych danych lub wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia. Minister pismem z dnia [...] lutego 2014 r. poinformował Radę, że w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. zostały zawarte wszystkie niezbędne informacje w zakresie aktualnego wynagrodzenia podsekretarza stanu, przewidzianego przez obowiązujące przepisy prawa, które w sposób jednoznaczny określają z jakich składników składa się wynagrodzenie podsekretarza stanu jak również ustalają jego wysokość. Wyjaśnił również, w jaki sposób, na podstawie przekazanych w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. informacji można uzyskać, żądaną przez Radę, wysokość aktualnego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, otrzymywanego przez ww. Podsekretarza Stanu. W powyższym piśmie odniósł się również do żądanych przez Radę informacji w zakresie nagród dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, m. in. podsekretarza stanu. Poinformował również, że obowiązujące przepisy prawa w zakresie wynagrodzenia osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe nie przewidują premii i dodatku zadaniowego dla stanowiska podsekretarza stanu. Pismem z [...] lutego 2014 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów w załatwieniu ww. wniosku z [...] lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i e), art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, dalej jako u.d.i.p.). Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie przez Sąd Ministra do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku; 2) włączenie do akt sprawy wnioskowanej informacji publicznej w celu wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych; 4) wymierzenie przez Sąd grzywny Ministrowi jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając skargę jej autor podniósł, że Minister w terminie ustawowym nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do spełnienia woli wnioskodawcy, a tym samym czyniła zadość wskazanym we wstępie przepisom Konstytucji RP oraz u.d.i.p. Do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany, nie została także wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a.") wynika, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym przepisami prawa, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem stosownej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź też nie podjął stosownej czynności. Stosownie do treści art. 149 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na wstępie zaważyć należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., zaś podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacja o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów u.d.i.p., zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne. Jej zakres dotyczy wykonywania przez uprawnione podmioty zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może zaś nastąpić wyłącznie ze względu na ustawowo chronione wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach art. 1 – 2 u.d.i.p. Z ich treści wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko przepisy rangi ustawowej mogą prowadzić do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przepisy art. 6 u.d.i.p. zawierają otwarty katalog informacji publicznych podlegających ujawnieniu. Służba cywilna w ministerstwie wchodzi w skład sektora finansów publicznych, której gospodarka finansowa prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków (art. 11 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy). Spór w rozpoznawanej sprawie nie dotyczy jednak kwestii, czy żądane przez skarżącą we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. informacje są informacjami publicznymi, a tego czy organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek zgodnie z u.d.i.p. Oczywistym jest, że informacja o wydatkach organu, w tym dotycząca wynagrodzeń pieniężnych wypłacanych funkcjonariuszom, jest informacją o majątku publicznym i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. Minister, jako organ władzy publicznej wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest zaś podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Skoro więc informacje objęte wnioskiem skarżącej z [...] lutego 2014 r. stanowią informację publiczną, organ winien załatwić wniosek skarżącej w trybie przepisów u.d.i.p., tj. udzielić żądanych informacji o faktycznej, rzeczywistej wysokości wynagrodzeń i dodatków określonych kwotowo w złotych. Organ przekazał zaś skarżącej jedynie informację o sposobie ustalania wynagrodzeń w Ministerstwie Finansów oraz dane z tabeli mnożników kwoty bazowej służących do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego członków korpusu służby cywilnej. Zauważyć przy tym należy, że wniosek skarżącej nie dotyczył przekazania informacji o mnożnikach kwoty bazowej służących do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego brutto ww. podsekretarza stanu, lecz wysokości (określonej kwotowo) wynagrodzenia zasadniczego oraz nagród, dodatku zadaniowego i innych otrzymywanych dodatków (na przykład za zasiadanie w zespołach roboczych czy dodatkach z innych tytułów lub też informacji, że te dodatkowe składniki wynagrodzenia nie występują). Tym samym, nie można zgodzić się z organem, że jego odpowiedź na wniosek skarżącej została opracowana zgodnie z treścią zawartych w nich pytań, jak również, że odnosi się ona do wszystkich zagadnień poruszonych we wniosku. Dlatego też zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne, bowiem organ niewątpliwie w tym zakresie pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu, bezczynność organu nie ma charakteru rażącego, gdyż wynika z błędnego zrozumienia przez organ, czy też dokonania przez niego błędnej interpretacji treści wniosku skarżącej. W związku z tym, Sąd nie dopatrzył się również wystarczających podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Finansów obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną dokonaną w sprawie niniejszej przez Sąd oraz rozpoznać wniosek skarżącej z [...] lutego 2014 r. w trybie przepisów u.d.i.p., czyli obowiązany będzie udzielić skarżącej wnioskowanych informacji. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 u.p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Zgodnie z art. 200 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, zaliczając do zwróconych kosztów sądowych uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.