VIII SAB/Wa 17/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z 14 lutego 2025 r. J.S.(dalej: "strona", "skarżący") wystąpił do Wójta Gminy J. (dalej: "Wójt", "organ"), drogą elektroniczną, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kalendarza spotkań Wójta Gminy J. za 2024 rok oraz styczeń 2025 roku, obejmującego spotkania oficjalne i robocze, w których Wójt Gminy J. występował ze względu na pełnioną funkcję publiczną. Zwrócił się o wskazanie w kalendarzu: 1) Daty i godziny poszczególnych spotkań; 2) Krótkiego opisu przedmiotu spotkania - temat spotkania bądź jego charakter; 3) Nazw uczestniczących instytucji, organizacji lub osób (jeżeli ich ujawnienie nie jest ograniczone przepisami prawa). Jednocześnie strona wniosła, aby przy udostępnianiu informacji uwzględnione zostały obowiązujące przepisy o ochronie danych osobowych wynikające z przepisów RODO. W szczególności wniosła o anonimizację danych osobowych osób fizycznych, które nie pełnią funkcji publicznych, jeśli takie dane znajdują się w dokumentach objętych wnioskiem. W odpowiedzi na powyższe, organ odpowiadając na wniosek o udzielenie informacji publicznej, pismem z 24 lutego 2025 r. znak: [...], poinformował stronę, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej objętym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i nie mają waloru informacji publicznej. Brak jest bowiem przepisów prawnych nakazujących prowadzenie przez Wójta kalendarza spotkań. Pismem z 3 marca 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta. Autor skargi zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (dalej: u.d.i.p) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wyjaśnił, iż, w jego ocenie, żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Żaden przepis nie nakazuje Wójtowi prowadzenia kalendarza spotkań z wyszczególnieniem wskazanych we wniosku informacji. Konsekwencją stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, jest fakt, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Organ wskazał także, iż zarówno z wniosku, jak też z treści skargi wynika, że skarżący domaga się przedstawienia mu dokumentu kalendarza spotkań ("powyższe dotyczy kalendarza spotkań jako fizycznie istniejącego dokumentu", "z drugiej strony warto zwrócić uwagę na problemy, jakie wynikać mogą z braku możliwości udostępnienia kalendarza w formie fizycznej"). W ocenie organu, chodzi mu o kalendarz z zaznaczonymi terminami spotkań, ich datami, opisem. Dokument taki nie istnieje, bo nie ma takiego obowiązku, terminy spotkań Wójta są koordynowane przez sekretariat Wójta, a Wójt zdaje sprawozdanie ze swych spotkań na każdej sesji Rady Gminy J., co od 6 lat w pełni zapewnia transparentność jego działań. Za niezrozumiały organ uznał wywód skarżącego o zamiarze weryfikacji prawdomówności Wójta, co do ujawnionej listy spotkań. Zauważył, że skarżący nie wskazuje żadnej sytuacji, spotkania pominiętego, natomiast jego motywacja potwierdza jedynie obawy Wójta odnośnie pozyskiwania przez skarżącego żądanych informacji jedynie w celach prywatnych, sprzecznych z celami udzielania informacji publicznych. Skarżący zainicjował przeciw Wójtowi i jego rodzinie szereg postępowań karnych, nie może pogodzić się z uniewinniającymi rozstrzygnięciami Sądu, jak też przegraną w ostatnich wyborach na Wójta Gminy J., gdy został zdeklasowany przez obecnego Wójta. Działanie jego nosi znamiona uporczywego nękania Wójta. Zdaniem organu, uznać zatem należy, że przedmiotowa sprawa jako nieobjęta zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie należy do właściwości sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Niezależnie od powyższego, w przypadku nie podzielenia przez Sąd wniosku o odrzucenie skargi, Wójt wniósł o jej oddalenie, z uwagi na nadużywanie przez autora skargi prawa do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konstytucja RP nie definiuje, jakie organy wchodzą w skład systemu władz publicznych. W ocenie Sądu kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem Wójt Gminy J., jako organ wykonawczy gminy, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Informacją publiczną jest natomiast każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Wobec otwartego katalogu danych stanowiących informację publiczną, skonkretyzowanego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z dnia 25 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 4059/02 oraz z dnia 12 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2149/12). Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Dodać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wywołuje w zależności od okoliczności odmienne rezultaty. W następstwie jego rozpatrzenia adresat wniosku może, w danym przypadku: 1) wysłać wnioskodawcy powiadomienie związane z brakiem realizacji zakresu podmiotowego lub przedmiotowego trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej; 2) udostępnić informację w postaci zanonimizowanej albo niezanonimizowanej; 3) wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w tym informacji przetworzonej); 4) wydać decyzję o umorzeniu postępowania o udzielenie informacji. 5) poinformować, że nie znajduje się w posiadaniu informacji. W sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej podmiot obowiązany pozostaje zatem w bezczynności, jeżeli nie udzielił zainteresowanemu żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni, bądź w terminie 2 miesięcy w sytuacji opisanej w ust. 2 tego artykułu 13. Bezczynność występuje także wówczas, gdy organ nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. ze względu na ograniczenia ujęte w art. 5 tej ustawy lub w związku z niespełnieniem przez stronę warunku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (niewykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego), albo jeśli nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych we wniosku. Podmiot obowiązany jest bezczynny także wówczas, gdy nie zawiadamia wnioskodawcy w drodze zwykłego pisma o tym, że nie posiada żądanej informacji publicznej. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy organ rozpoznał wniosek inicjujący postępowanie, w jeden z ww. prawem przewidzianych sposobów. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, na powyższe pytanie w odniesieniu do żądania wniosku z 14 lutego 2025r. należało udzielić pozytywnej odpowiedzi. Wniosek skarżącego dotyczył bowiem udostępnienie informacji publicznej w zakresie kalendarza spotkań Wójta Gminy J. za 2024 rok oraz styczeń 2025 roku, obejmującego spotkania oficjalne i robocze, w których Wójt Gminy J. występował ze względu na pełnioną funkcję publiczną. W terminie przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. tj. 24 lutego 2025 r. organ skierował do skarżącego pismo informujące, zawierające odpowiedź, że żądane dane nie mieszczą się pojęciu informacji publicznej, objętej ustawa z 6 września 2021r. o dostępie do informacji publicznej i nie mają waloru informacji publicznej, co w pełni aprobuje Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę. W ocenie Sądu, uznać należy zatem, że organ w sposób prawidłowy odmówił waloru informacji publicznej danym znajdującym się w kalendarzu spotkań Wójta za wskazany we wniosku z 14 lutego 2025r. okres. Sąd zauważa, co potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, że kalendarz spotkań jest narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy organu. Kalendarz spotkań (terminarz) jest zatem dokumentem wewnętrznym, który - jako pozbawiony cechy oficjalności - stanowi przedmiot wyłącznie roboczy, służący wprawdzie realizacji zadań publicznych przez organ, lecz nieprzesądzający o kierunkach jego działania. Nie podlega zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1332/15). Ocenę ta należy uznać za słuszną, albowiem wspomniany kalendarz nie stanowi dokumentu urzędowego, w znaczeniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., albowiem nie zawiera on oświadczenia woli lub wiedzy. Jest, co najwyżej, jeżeli takowy istnieje, narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację i planowanie pracy tego organu. Umieszczenie w kalendarzu terminu i miejsca konkretnego wydarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym. Należy uznać, że kalendarz ten jest nośnikiem informacji technicznej, dotyczącej sposobu funkcjonowania danego narzędzia biurowego, użytkowanego przez organ, lecz nie stanowi informacji publicznej. Nie można więc utożsamiać problematyki regulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej z problematyką związaną z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne. W konsekwencji powyższego, za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jak też zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zarzuty ten bazują bowiem na założeniu, iż informacja udostępnienia kalendarza spotkań Wójta jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Skoro jednak żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie można twierdzić o złamaniu powyższych przepisów, które odnoszą się do takiej właśnie informacji, a nie do informacji o cechach informacji technicznej. Ponadto, należy zauważyć, że w ww. piśmie z dnia 24 lutego 2024 r., a więc w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielono skarżącemu odpowiedzi, że wnioskowany kalendarz spotkań Wójta nie ma charakteru informacji publicznej, a w konsekwencji - nie podlega on obowiązkowi udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co skutkuje uwolnieniem się w ten sposób z zarzutu bezczynności. W tej sytuacji, w związku z prawidłowym załatwieniem przez Wójta Gminy J. wniosku strony skarżącej z dnia 14 lutego 2025r., nie sposób podzielić w niniejszej sprawie zarzutów skargi. Zdaniem Sądu, nie sposób zarzucić w niniejszej sprawie, iż zachodzi przypadek przedstawienia przez podmiot zobowiązany informacji innej, niż ta, na którą oczekiwała strona skarżąca, czy też przypadek, w którym organ udzielił informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, co świadczyłoby o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie i naruszeniu regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, Legalis nr 667093, czy też wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16, Legalis nr 1631907). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.