VIII SAB/Wa 173/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2007 1. Zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku z dnia [...] maja 2007 roku [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] o płatności bezpośrednie na 2007 rok w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] września 2015 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka", "strona" lub "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd") skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Kierownik BP ARiMR", lub "organ I instancji") w sprawie wniosku spółki o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2007. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym terminie, wymierzenie Kierownikowi BP ARiMR grzywny celem zdyscyplinowania a także zasądzenie na jej rzecz kwoty pieniężnej. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że strona wyczerpała drogę administracyjną składając do organu nadzoru zażalenie w trybie art. 37 kpa. Organ nadzoru wydał postanowienie uznając zażalenie za uzasadnione. Nie można przejść do porządku dziennego nad przewlekłością postępowania, w sytuacji gdy organ, dopiero po kilku miesiącach od 16 lutego 2015 r., otrzymania prawomocnej decyzji uchylającej wraz z aktami sprawy podejmuje pierwszą swą czynność procesową. Organizacja pracy organu nie daje szans na zadośćuczynienie zasadzie art. 12 kpa i załatwienie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 kpa dla spraw szczególnie skomplikowanych. Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego. W dniu [...] maja 2007 r. do organu I instancji wpłynął wniosek spółki m.in. o przyznanie płatności bezpośrednich na 2007 r. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. organ odmówił przyznania ww. płatności. W wyniku złożonego odwołania, organ II instancji decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił decyzję Kierownika BP ARiMR przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu spraw Kierownik BP ARiMR w dniu [...] października 2011 r. wydał kolejną decyzję o odmowie przyznania skarżącej przedmiotowych płatności. Od tej decyzji skarżąca również złożyła odwołanie. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Kierownika BP ARiMR w sprawie płatności na rok 2007. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. uchylił decyzje organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. oddalił skargę kasacyjną organu. Ponownie rozpoznając sprawę, w dniu [...] czerwca 2014 r. Kierownik BP ARiMR wystosował do spółki wezwanie do złożenia szczegółowych wyjaśnień i dokumentów mogących mieć znaczenie dla zakończenia prowadzonego postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. organ poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania wyznaczając nowy termin na dzień 30 września 2014 r. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. skarżąca wystąpiła do organu I instancji z prośbą o cierpliwość w sprawie odpowiedzi na wezwanie w związku z dużymi trudnościami z zebraniem dokumentacji i odtworzeniem faktów z przed wielu lat. Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów osobowych ze wskazanych świadków. Pismem z dnia [...] września 2014 r. organ poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania wyznaczając nowy termin na dzień 31 października 2014 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Kierownik BP ARiMR odmówił skarżącej przyznania przedmiotowych płatności na 2007 r. ze względu na niespełnienie warunków określonych w art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie w wyniku którego organ II instancji decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uchylił decyzję Kierownika BP ARiMR i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu odwoławczego stała się ostateczna w dniu [...] marca 2015 r. Wezwaniem z dnia 8 kwietnia 2015 r. organ I instancji zwrócił się do skarżącej o wskazanie wszystkich jej wspólników na przestrzeni lat 2005-2015 z podaniem daty dotyczącej każdej zmiany wspólników tego podmiotu. Pismo w sprawie powyższego wezwania zostało złożone przez spółkę w dniu [...] kwietnia 2015 r. Organ I instancji w dniu 4 maja 2015 r. wyznaczył terminy przesłuchania wnioskowanych przez stronę świadków. Ustalono je na dzień [...] maja 2015 r. Jednocześnie w związku z wyznaczeniem terminu przesłuchania przedłużono termin zakończenia sprawy do dnia [...] lipca 2015 r. Wyznaczone przesłuchania, w związku z niestawieniem się świadków nie odbyły się. W związku z koniecznością wyznaczenia ponownych terminów przesłuchania świadków, o których wnioskowała strona, pismem z dnia [...] lipca 2015 r. przedłużono termin zakończenia postępowania w niniejszej sprawie wyznaczając datę jego zakończenia na dzień 30 września 2015 r. W dniu [...] sierpnia 2015 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej, w którym wezwała organ do wypłaty odszkodowania. Kolejnym pismem, z dnia 27 sierpnia 2015 r. skarżąca wezwała zaś organ do usunięcia naruszenia prawa i wykonania wyroków sądu oraz wydania rozstrzygnięć w sprawach o płatności na 2007 r. Pismem z dnia 7 września 2015 r. organ I instancji wezwał na przesłuchanie jednego ze wskazanych przez spółkę świadków. W dniu [...] września 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wydał postanowienie o uznaniu zażalenia skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji za nieuzasadnione. Wskazanym na wstępie pismem z dnia 29 września 2015 r. skarżąca wniosła do Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w sprawie jej wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2007 r. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/2000 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt: VII SAB/Wa 120/13 ) wyjaśnił sposób rozumienia pojęć bezczynność i przewlekłość. Wskazał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwie, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o kryteria złożoności sprawy, postępowania samego skarżącego i właściwych organów, znaczenia przedmiotu postępowania dla skarżącego. Organ wskazał na skomplikowany charakter sprawy, który to wymaga podejmowania wielu czynności. Podniósł, że nie bez znaczenia jest też fizyczna możliwość (tj. ograniczone możliwości czasowe) organu I instancji do przeprowadzenia postępowania dowodowego, w sytuacji złożenia przez kilkadziesiąt podmiotów, które reprezentuje (poprzez różne pełnione w nich funkcje) P. M., kilkudziesięciu - kilkuset wniosków o przeprowadzenie dowodu w formie odbioru zeznań świadków. Kierownik BP ARiMR do dnia rozprawy nie poinformował Sądu o wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę z wyżej wymienionego wniosku spółki. W trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył zaś, że w sprawie nie wydano żadnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2007. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżąca wnosząc w trybie art. 37 § 1 kpa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzyła sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonych płatności. Zauważyć należy, że ustawodawca ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18) wprowadził możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Samo pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich"; obowiązującej do 15 marca 2015 r. wobec uchylenia przez art. 62 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - Dz. U. z 2015 r, poz. 308) stanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach UE, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że organy miały czas na załatwienie wniosków o dopłaty do 1 marca roku następnego. W przypadku niezałatwienia sprawy we wskazanym terminie kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie skarżącej organ prowadzi w sposób przewlekły postępowanie, bowiem dopiero po kilku miesiącach - od 16 lutego 2015 r. - tj. daty wydania decyzji przez organ odwoławczy uchylającej poprzednie rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR podjął pierwszą czynność procesową. Zgodzić się należy ze skarżącą, że w niniejszej sprawie ma miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W sytuacji bowiem, gdy Kierownik BP ARiMR otrzymał w dniu 25 lutego 2015 r. ww. decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r., winien niezwłocznie podjąć czynności w sprawie zmierzające do jej ostatecznego załatwienia. Tymczasem organ, w dniu 8 kwietnia 2015 r. dokonał jedynie czynności polegającej na wezwaniu skarżącej do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazania wszystkich jej wspólników na przestrzeni lat 2005 – 2015, która to czynność - w ocenie Sądu tylko pozornie zmierzała do załatwienia sprawy. Dopiero zaś w dniu 4 maja 2015 r., a więc po upływie ponad dwóch miesięcy od otrzymania decyzji organu odwoławczego wraz z aktami sprawy, Kierownik BP ARiMR wezwał na dzień 27 maja 2015 r. w celu przesłuchania wskazanych przez skarżącą świadków. Następnie w okresie od miesiąca czerwca do dnia 7 września 2015 r., kiedy to nastąpiło kolejne wezwanie świadka, a więc przez okres ponad 3 miesięcy, organ nie wykazał jakiejkolwiek inicjatywy w sprawie w celu jej ostatecznego załatwienia. W ocenie Sądu wyznaczanie przez organ kolejnych terminów jej załatwienia oraz odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, że nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. W realiach niniejszej sprawy zastosowanie znajdują bowiem przepisy art. 35 § 1 i § 3 kpa. Wynika z nich, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Tak więc, niewątpliwie Kierownik BP ARiMR przewlekle prowadził przedmiotowe postępowanie pozostając w bezczynności. Prowadził postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, jak również wykonywał czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie był bezczynny. Bezczynność organu występuje zaś wówczas, gdy właściwy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przepisami prawa. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2007 r. o przyznanie płatności bezpośrednich, w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 wyroku wydanego w niniejszej sprawie). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie uznał jednak, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, także terminów załatwienia sprawy. Organ podejmując czynności w sprawie, która to niewątpliwie ma dość skomplikowany charakter dokonywał bowiem powyższego z nieznacznym uchybieniem terminów do jej załatwienia. Ponadto na wydłużenie postępowania w sprawie wpływ miało również niestawiennictwo wskazanych przez skarżącą świadków na wyznaczony przez organ termin ich przesłuchania. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przez skarżącą wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata.