VIII SAB/Wa 175/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] - Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011 1. zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku z dnia [...] maja 2011 roku [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] o płatności rolnośrodowiskowe na 2011 rok w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] września 2015 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "spółka", "strona" lub "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd") skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik BP ARiMR", lub "organ I instancji") w sprawie wniosku spółki o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym terminie, wymierzenie Kierownikowi BP ARiMR grzywny celem zdyscyplinowania a także zasądzenie na jej rzecz kwoty pieniężnej. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że strona wyczerpała drogę administracyjną składając do organu nadzoru zażalenie w trybie art. 37 kpa. Organ nadzoru wydał postanowienie uznając zażalenie za nieuzasadnione. Nie można przejść do porządku dziennego nad przewlekłością postępowania, w sytuacji gdy organ, dopiero po kilku miesiącach od 20 listopada 2014 r., otrzymania prawomocnego wyroku WSA wraz z aktami sprawy podejmuje pierwszą swą czynność procesową. Organizacja pracy organu nie daje szans na zadośćuczynienie zasadzie art. 12 kpa i załatwienie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 kpa dla spraw szczególnie skomplikowanych. Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego. W dniu [...] maja 2011 r. do organu I instancji wpłynął wniosek spółki m.in. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2011 r. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. organ przyznał ww. płatności w pomniejszonej wysokości. W wyniku złożonego odwołania, organ II instancji decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. uchylił decyzję Kierownika BP ARiMR przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik BP ARiMR w dniu [...] września 2013 r. wydał decyzję o odmowie przyznania skarżącej przedmiotowych płatności ze względu na niespełnienie warunków określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Od tej decyzji skarżąca również złożyła odwołanie. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Kierownika BP ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaś wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 116/14 uchylił decyzje organów obu instancji. Organ odwoławczy przekazał ww. wyrok Kierownikowi BP ARiMR pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji otrzymał powyższy wyrok w dniu 25 listopada 2014 r. Ponownie rozpoznając sprawę, pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Kierownik BP ARiMR wezwał w charakterze świadka P. M. do wskazania danych osobowych i adresowych pracowników zatrudnionych przez niego w firmie [...]. P. M., wykonujących prace na zlecenie spółki w 2011 r. Odpowiedź na powyższe wezwanie wpłynęła do organu I instancji w dniu [...] lutego 2015 r. Jednocześnie pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. poinformowano skarżącą o przedłużeniu postępowania w sprawie wyznaczając termin jej zakończenia na dzień [...] marca 2015 r. Wezwaniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji zwrócił się do skarżącej o wskazanie wszystkich wspólników spółki na przestrzeni lat 2008-2015 z podaniem daty dotyczącej każdej zmiany wspólników tego podmiotu. Pismo w sprawie powyższego wezwania zostało złożone przez stronę postępowania w dniu [...] kwietnia 2015 r. Prowadząc dalej postępowanie organ I instancji w dniu [...] maja 2015 r. wyznaczył terminy przesłuchania wnioskowanych przez stronę świadków. Ustalono je w różnych dniach począwszy od [...] do [...] czerwca 2015 r. Jednocześnie w związku z wyznaczeniem terminów przesłuchania przedłużono termin zakończenia postępowania do dnia [...] lipca 2015 r. Przesłuchania wyznaczone na [...] i [...] czerwca 2015 r., w związku z niestawieniem się świadków nie odbyły się. Przesłuchano tylko jednego z czterech wnioskowanych przez stronę świadków, co miało miejsce w dniu [...] czerwca 2015 r. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. organ I instancji przedłużył termin zakończenia postępowania w niniejszej sprawie wyznaczając datę jego zakończenia na dzień [...] września 2015 r. W dniu [...] sierpnia 2015 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. spółka złożyła zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji. W ww. dniu skarżąca wezwała również organ I instancji do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykonanie wyroku sądu wydanego w sprawie. Następnie, organ I instancji pismami z [...] i [...] września 2015 r. wezwał nieprzesłuchanych dotychczas świadków na przesłuchania wyznaczone w dniach 26, 28 i 29 września 2015 r. W dniu [...] września 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wydał postanowienie o uznaniu zażalenia skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji za nieuzasadnione. Wskazanym na wstępie pismem z dnia [...] września 2015 r. skarżąca wniosła do Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w sprawie jej wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2011 r. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR wniósł o jej oddalenie. Szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/2000 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt: VII SAB/Wa 120/13) wyjaśnił sposób rozumienia pojęć bezczynność i przewlekłość. Wskazał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwie, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o kryteria złożoności sprawy, postępowania samego skarżącego i właściwych organów, znaczenia przedmiotu postępowania dla skarżącego. Organ i instancji dodatkowo wskazał na skomplikowany charakter sprawy, który to wymaga podejmowania wielu czynności. Podniósł, że nie bez znaczenia jest też fizyczna możliwość (tj. ograniczone możliwości czasowe) organu I instancji do przeprowadzenia postępowania dowodowego, w sytuacji złożenia przez kilkadziesiąt podmiotów, które reprezentuje (poprzez różne pełnione w nich funkcje) P. M., kilkudziesięciu - kilkuset wniosków o przeprowadzenie dowodu w formie odbioru zeznań świadków. Kierownik BP ARiMR do dnia rozprawy nie poinformował Sądu o wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę z wyżej wymienionego wniosku spółki. W trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył zaś, że w dalszym ciągu nie została wydana żadna decyzja w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżąca wnosząc w trybie art. 37 § 1 kpa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzyła sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonych płatności. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" nie zostało zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ. cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W ocenie skarżącej organ prowadzi w sposób przewlekły postępowanie, bowiem dopiero po kilku miesiącach - od 20 listopada 2014 r., daty otrzymania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 116/14 podjął pierwszą czynność procesową. Zgodzić się należy ze skarżącą, że w niniejszej sprawie ma miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W sytuacji bowiem, gdy Kierownik BP ARiMR otrzymał - jak wynika z akt sprawy - w dniu [...] listopada 2014 r. ww. wyrok sądu wraz z aktami sprawy, winien niezwłocznie podjąć czynności w sprawie zmierzające do jej ostatecznego załatwienia. Wprawdzie organ, w dniu [...] stycznia 2015 r. wezwał w charakterze świadka P. M. do wskazania danych osobowych i adresowych pracowników zatrudnionych przez jego firmę [...]. P. M. wykonujących pracę na zlecenie skarżącej w 2011 r., zaś w dniu [...] kwietnia 2015 r. dokonał kolejnej czynności polegającej na wezwaniu skarżącej do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazania wszystkich jej wspólników na przestrzeni lat 2008 – 2015. Niemniej jednak - w ocenie Sądu powyższe czynności organu tylko pozornie niezbędne były do załatwienia sprawy skarżącej. Dopiero zaś w dniu w dniu [...] maja 2015 r. organ I instancji wyznaczył terminy przesłuchania wnioskowanych przez stronę świadków, ustalając je w różnych dniach począwszy od [...] do [...] czerwca 2015 r. Faktycznie, co słusznie podnosi Kierownik BP ARiMR, przesłuchania trzech z czterech wnioskowanych przez skarżącą świadków, z powodu ich niestawiennictwa, a więc z przyczyn niezależnych od organu nie odbyły się. Niemniej jednak, zgodzić się również należy ze skarżącą, że wyznaczenie terminów przesłuchań ww. świadków nastąpiło dopiero po upływie kilku miesięcy od otrzymania przez organ prawomocnego wyroku sądu wraz z aktami sprawy. Nadto, w okresie od miesiąca lipca do [...] września 2015 r., kiedy to nastąpiło kolejne wezwanie świadka, a więc przez okres ponad dwóch miesięcy, organ nie wykazał jakiejkolwiek inicjatywy w sprawie w celu jej ostatecznego załatwienia. Wyjaśnić należy, że przedmiotowe postępowanie, zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2011 r., jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, dalej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Zgodnie z § 26 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia decyzje w sprawie przyznania płatności wydaje się do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek. W przypadku niezałatwienia sprawy we wskazanym terminie kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Bezspornym jest, że organ administracji publicznej w przedmiotowej sprawie nie zakończył postępowania wynikającego z wniosku z dnia [...] maja 2011 r. w powyższym terminie. Z art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej zgodnie więc z art. 12 § 1 kpa powinien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W ocenie Sądu wyznaczanie przez organ kolejnych terminów jej załatwienia oraz odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, że nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Tak więc, niewątpliwie Kierownik BP ARiMR przewlekle prowadził przedmiotowe postępowanie pozostając w bezczynności. Prowadził postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, jak również wykonywał czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie był bezczynny. Bezczynność organu występuje zaś wówczas, gdy właściwy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przepisami prawa. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2011 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 wyroku wydanego w niniejszej sprawie). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie uznał jednak, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, także terminów załatwienia sprawy. Organ podejmując czynności w sprawie, która to niewątpliwie ma dość skomplikowany charakter dokonywał zaś powyższego z nieznacznym uchybieniem terminów do jej załatwienia. Ponadto na wydłużenie postępowania w sprawie wpływ miało również niestawiennictwo wskazanych przez skarżącą świadków na wyznaczony przez organ termin ich przesłuchania. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przez skarżącą wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata.