VIII SAB/Wa 18/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi R.M. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić od Skarbu Państwa, ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z 12 września 2005 r. R.M. wystąpił do Starosty G. o ustalenie i wypłatę odszkodowania w związku z zajęciem pod drogę gminną należącego do niego gruntu. Starosta przekazał sprawę Wójtowi Gminy B.D. celem sporządzenia przez zarządcę drogi dokumentacji, na podstawie której Wojewoda Mazowiecki będzie mógł wydać decyzję potwierdzającą uzyskanie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. Następnie Starosta zawiesił postępowanie w sprawie postanowieniem z 30 stycznia 2006 r. Powołał się przy tym na art. 97 § 1 pkt 4, art. 103 oraz art. 141 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: "K.p.a."), a także art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Na postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie skarżący wniósł do Wojewody Mazowieckiego zażalenie. Organ odwoławczy postanowieniem z 23 maja 2006 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, do ustalenia odszkodowania konieczne jest wydanie decyzji, o której mowa w tym przepisie. Kwestia nabycia prawa na podstawie art. 73 powołanej ustawy jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do sprawy dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną. Stosowna decyzja może być natomiast wydana po uzyskaniu od zarządcy drogi publicznej kompletnej dokumentacji. Pismem z 30 grudnia 2006 r. skarżący wystąpił do Wojewody Mazowieckiego ze skargą na bezczynność Gminy B.D. (Wójta). Wniósł o wyznaczenie terminu sporządzenia stosownej dokumentacji, niezbędnej do wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia własności przez Gminę B.D. Odpowiadając na skargę, pismem z 18 stycznia 2007 r. Wojewoda poinformował skarżącego, że z wnioskiem o wydanie decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, może wystąpić każdy podmiot posiadający interes prawny. Z wnioskiem do Wojewody może zatem wystąpić dotychczasowy właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, przedkładając wymienione przez organ dokumenty. Skargę na bezczynność Urzędu Gminy B.D. Wojewoda uznał za bezzasadną. Skarżący pismem z 18 marca 2007 r. wystąpił do Wojewody o wydanie decyzji "w sprawie zapłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogę gminną". Powołał się przy tym na art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Uzasadniając wniosek wskazał na wstępie, że Wojewoda pozostaje w bezczynności. Przedstawił następnie przebieg postępowania zainicjowanego przez niego we wrześniu 2005 r. podniósł, że Wojewoda pozostaje w bezczynności, gdyż minął już rozsądny termin do wydania stosownej decyzji. Odpowiadając na powyższy wniosek, Wojewoda pismem z 11 kwietnia 2007 r. ponownie wyjaśnił skarżącemu, że do podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia gruntu zajętego pod drogę publiczną, konieczne jest określenia przedmiotu postępowania i przedłożenie stosownych dokumentów, wymienionych przez organ. Odwołał się przy tym do informacji udzielonych skarżącemu w styczniu 2007 r. Pismem z 16 kwietnia 2007 r. skarżący wystąpił do Wojewody z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, powołując się przy tym na art. 52 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: "u.p.p.s.a."). Wezwał Wojewodę do wydania decyzji w sprawie zapłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogę gminną. Następnie, pismem z 11 czerwca 2007 r., skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego. Wskazując na art. 3 § 2 u.p.p.s.a., wystąpił do Sądu o zobowiązanie Wojewody do wydania w określonym czasie decyzji w sprawie przejęcia gruntu zajętego pod drogę gminną. Odpowiadając na skargę, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że jest ona bezzasadna. Wniósł zatem o jej oddalenie. Wyjaśnił, że występuje jako organ I instancji w sprawach prowadzonych w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. W odrębnych sprawach dotyczących odszkodowań organem I instancji jest właściwy miejscowo Starosta G. Dodał, że skarżący nie wyjaśnił, jakiej działki dotyczą jego roszczenia. Nie wykazał, że posiada status strony. Powołał się na informacje wcześniej udzielane skarżącemu, który nie przedłożył stosownych dokumentów umożliwiających wszczęcie postępowania w sprawie regulacji stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę położoną w miejscowości W.T. Skoro nie toczy się postępowanie w sprawie, to zarzut dotyczący bezczynności organu jest bezpodstawny. Pismem procesowym z 13 sierpnia 2007 r. skarżący podtrzymał skargę i swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a. jako niedopuszczalną, gdyż została wniesiona z naruszeniem przepisu art. 52 § 1 – 2 u.p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 K.p.a. Skarżący przedwcześnie wniósł do Sądu skargę, naruszając zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP. Z dyspozycji art. 52 u.p.p.s.a. wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu [podkreślenie Sądu] – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania (§ 4). W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody jako organu I instancji, czego zdaje się nie zauważać. Nie dostrzega nadto różnicy pomiędzy postępowaniem w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogę gminną (organem I instancji jest Starosta, zaś organem odwoławczym jest Wojewoda), a postępowaniem w sprawie regulacji stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (organem I instancji jest Wojewoda, organem odwoławczym jest właściwy minister). Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność Wojewody wezwał ten organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z 16 kwietnia 2007 r. Wystąpił jednocześnie do Wojewody o wydanie decyzji w sprawie zapłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogę gminną. Z akt niniejszej sprawy nie wynika zaś, aby skarżący złożył zażalenie, o którym mowa w art. 37 K.p.a. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że pismo skarżącego z 16 kwietnia 2007 r. może zostać uznane za zażalenie, o którym mowa w art. 37 K.p.a. Pismo to dotyczy bowiem innego przedmiotu (odszkodowania) od tego, który został określony w skardze na bezczynność (wydanie decyzji w sprawie przejęcia gruntu zajętego pod drogę gminną). Skierowane zostało przy tym do Wojewody, czyli do organu I instancji, a nie do organu wyższego stopnia. Z dyspozycji art. 37 K.p.a. wynika, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (§ 1). Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (§ 2). Skoro skarżący nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 37 § 1 K.p.a. i nie wniósł zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia, to oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 52 § 1 – 2 u.p.p.s.a. Spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 52 u.p.p.s.a. jest co do zasady niezbędne do stwierdzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji publicznej (wyjątek stanowią organy naczelne). Wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na powstrzymaniu się od wydania w przewidzianym terminie decyzji lub postanowienia, od których przysługuje środek zaskarżenia, powinno być poprzedzone wykorzystaniem przez skarżącego środka prawnego przewidzianego w art. 37 K.p.a. Z uwagi na przedstawione okoliczności sprawy, skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego należy uznać w tej sytuacji za przedwczesną, a tym samym za niedopuszczalną. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może zastępować postępowania administracyjnego. Oznacza to, że do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność organu administracji publicznej w niniejszej sprawie, w której zastosowanie mają przepisy K.p.a., niezbędne jest wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia (właściwego ministra). W związku z powyższym, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 – 2 u.p.p.s.a., a także w związku z art. 37 K.p.a., Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.