VIII SAB/Wa 18/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku [...] Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Okręg [...] w W. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Inwestycji i Rozwoju grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 5. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Polskiego Związku [...] Stowarzyszenie [...] w W. Okręg [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Okręg [...] w W. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. Polski Związek Działkowców Okręg [...] (dalej wnioskodawca, skarżący) wystąpił do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...]. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wnioskodawca wezwał organ prowadzący postępowanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na przewlekłości prowadzonego postępowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa (obecnie Minister Infrastruktury) nie odpowiedział na przedmiotowe wezwanie. W dniu [...] marca 2018 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność Ministra Infrastruktury w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Reprezentujący stronę skarżącą pełnomocnik wniósł o: 1) stwierdzenie, że Minister Infrastruktury dopuścił się bezczynności w postępowaniu z wniosku skarżącego; 2) zobowiązanie Ministra do wydania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, decyzji administracyjnej kończącej postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności wnioskowanych decyzji; 3) o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w terminie wniosku skarżącego z dnia 29 lipca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...]. Skarżący zaznaczył w skardze, że wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając skargę podniósł, że bezczynność organu ma charakter rażący, co potwierdza brak podejmowania od dłuższego czasu jakichkolwiek czynności przez organ, jak też fakt, że organ nie informował strony o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy. Autor skargi zwrócił uwagę, że od 2 lat - od momentu złożenia wniosku i braku reakcji organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, występuje bezczynność organu, ale także brak woli podjęcia decyzji. Zdaniem strony skarżącej w sprawie został zebrany materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy rok temu (pismo organu z dnia 02.03.2017 r.). W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przy ocenie bezczynności w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że Minister Inwestycji i Rozwoju (uprzednio Minister Infrastruktury i Budownictwa) w Departamencie Orzecznictwa prowadzi ponad 4000 spraw i sprawy te rozpatrywane są przez 4 referentów. W każdej z tych spraw muszą być podejmowane rozmaite czynności procesowe, zarówno widoczne dla stron, jak wystąpienia o akta archiwalne, stan prawny, adresy stron itp., jak też niewidoczne, takie jak analiza obszernych akt sprawy, weryfikacja stron na podstawie treści ewidencji gruntów, elektronicznych ksiąg wieczystych, KRS itp. oraz przygotowywanie projektów rozstrzygnięć. Każda z tych czynności musi być podjęta i nie może być realizowana jednocześnie we wszystkich sprawach. Każda z ww. czynności wymaga także czasu. Z uwagi na dużą liczbę spraw podjęcie wszystkich niezbędnych czynności w każdej z tych spraw w sposób terminowy jest niemożliwe pomimo podejmowanych przez organ starań. Podniósł również, że sprawy te, ze względu na ilość, co do zasady rozpatrywane są według kolejności wpływu. Wywiódł, iż zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. W ocenie Ministra przypadki opóźnień wynikających z dużej ilości spraw i ograniczonych zasobów kadrowych, mają charakter powszechny i nie sposób przypisać im charakteru rażącego naruszenia prawa, które powinno być zarezerwowane dla wyjątkowo poważnych naruszeń prawa. Zaznaczył, iż zmiany organizacyjne w urzędzie, tj. włączanie działu budownictwa do zakresu działania Ministra Infrastruktury na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. z 2018 r., poz. 101), a następnie do zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju (Dz. U. z 2018 r., poz. 175) utrudniało terminowe podejmowanie czynności w sprawie. Spowodowało to znaczące trudności organizacyjne i opóźnienia w prowadzeniu spraw, co wynikało w szczególności z konieczności wydania nowych upoważnień dla pracowników. Zdaniem organu, tak istotne zmiany w organizacji Rady Ministrów, jak i aparatu obsługującego poszczególnych ministrów musiały wpłynąć na prowadzone przez nich postępowania administracyjne. Jednocześnie wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...] wpłynął do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w dniu [...] sierpnia 2016 r. Organ zawiadomieniem z dnia [...] września 2016 r. poinformował strony o prowadzonym postępowaniu, następnie przystąpił do gromadzenia materiału dowodowego występując do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. o akta sprawy dotyczące decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].05.2008 r., znak [...] oraz do Urzędu Miejskiego w R. w celu ustalenia aktualnego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Potwierdził wezwanie Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Okręg [...] w W. do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lutego 2017 r. Końcowo podał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby ogródków działkowych nieruchomości położonej w R. przy ul. K. i ul. W., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] o łącznej pow. [...] m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) ma miejsce wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go – mimo istnienia ustawowego obowiązku – wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął też stosownej czynności. Nadto skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Jeżeli skarga dotyczy, jak w niniejszej sprawie bezczynności organu administracji, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie przewidzianym w art. 37 k.p.a. W niniejszej sprawie, co potwierdzają akta, strona skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] lutego 2017 r. (data wpływu do organu), zatem spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na bezczynność organu. Wyjaśnić należy, że pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa, np. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Nie do końca jest ono jednak jednolicie rozumiane na gruncie przepisów regulujących postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Podkreślenia wymaga, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Analiza akt sprawy prowadzi do konkluzji, że wniosek strony skarżącej do organu wpłynął w dniu [...] sierpnia 2016 r. Następnie organ (Minister Infrastruktury i Budownictwa) w dniu [...] września 2016 r. zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. o nadesłanie całości akt sprawy podając stosowny nr akt administracyjnych. Z kolei pismem z [...] września 2016 r. organ zawiadomił stronę wnioskującą o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz wskazał nowy termin rozstrzygnięcia sprawy do dnia [...] listopada 2016 r. W dniu [...] września 2016 r. do organu wpłynęły żądane od organu [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. akta administracyjne. Pismem z [...] października 2016 r. organ podjął kolejne czynności zwracając się z wnioskiem o udostepnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym oraz do skarżącego o nadesłanie kserokopii decyzji. Kolejne pismo do Urzędu Miejskiego w R. skierowano w dniu [...] listopada 2016 r., zaś do Ministra wpłynęło pismo z dokumentacją od A. S. i D. C.(pismo z [...] października 2016 r.).Urząd Miejski w R. w dniu [...] listopada 2016 r. przesłał odpowiedź z dokumentacją. Dalej z przedstawionych sądowi akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] lutego 2017 r. skarżący wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa, zaś organ Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiadomił stronę pismem z [...] marca 2017 r. o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy oraz o treści art. 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe skarżący złożył dodatkowe wyjaśnienie w piśmie z 17 marca 2017 r. W dniu [...] marca 2018 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury. Powyższa analiza działań organu wskazuje, że od [...] marca 2017 r. do dnia złożenia skargi tj. [...] marca 2018 r., organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie mających na celu załatwienie (rozpoznanie) wniosku, ani też nie zawiadamiał o terminie załatwienia sprawy. Po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Minister Inwestycji i Rozwoju w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał decyzję nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. (z wniosku strony skarżącej). Nie ulega wątpliwości, że postępowanie Ministra Inwestycji i Rozwoju pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku z [...] sierpnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji należało uznać za uzasadniony. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność rażąco narusza prawo, ponieważ od chwili złożenia wniosku do dnia wydania jego rozpoznania upłynął znaczny okres czasu, zaś od [...] marca 2017 r. do dnia złożenia skargi tj. [...] marca 2018 r., organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie mających na celu rozpoznanie wniosku. Tak długi czas niezałatwienia sprawy w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa skarżącego do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach k.p.a. Podkreślić należy, że wydanie jednak przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia w sprawie nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości. Art. 149 § 1b) p.p.s.a. stanowi bowiem, że oprócz czynności stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności konieczne jest także stwierdzenie czy owa stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto jak stanowi z kolei art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe kwestie, w szczególności, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadny jest wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny i biorąc pod uwagę fakt, że bezczynność miała a miejsce z rażącym naruszeniem prawa wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł, uznając jej wysokość za adekwatną do stopnia naruszenia. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 149 § 1, § 1a, § 2 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Sąd uwzględnił uiszczony wpis sądowy w kwocie [...] zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł oraz uiszczoną opłatę skarbową w kwocie 17 zł (art. 205 § 2 p.p.s.a.).