VIII SAB/Wa 19/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie niewydania decyzji oddala skargę. A. W. w dniu [...] kwietnia 2011 roku wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. w kwestii wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na jego działkach nr [...] i [...], położonych w R. przy ulicy Ź.– W. w R.. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż w dniu [...] lipca 2008 roku wystąpił z wnioskiem do Prezydenta Miasta R. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wydzielonych z pierwotnej działki nr [...] - działkach nr [...] i [...] i do chwili wniesienia skargi nie został ten ostatecznie załatwiony. W związku z tym, że przez osiem miesięcy nie mógł doczekać się na wydanie decyzji pismem z dnia [...] marca 2009 roku wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z zażaleniem na bezczynność Prezydenta Miasta R.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 roku SKO w R. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Następnie po raz drugi skarżący zwrócił się w dniu [...] stycznia 2010 roku z zażaleniem do SKO w R. na bezczynność Prezydenta Miasta R.. W dniu [...] stycznia 2010 roku została wydana przez Prezydenta Miasta R. decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji na jego działkach. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 roku SKO w R. jego zażalenie na bezczynność organu I Instancji uznało za bezzasadne. SKO w R. po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] marca 2010 roku uchyliło decyzję organu I Instancji z [...] stycznia 2010 roku i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po uchyleniu decyzji przez SKO w R. organ I Instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku. Mimo uzupełnienia wniosku organ nadal zwlekał z wydaniem decyzji w sprawie. W związku z powyższym skarżący po raz trzeci wniósł zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta R.. SKO w R. uznało zasadność zażalenia i wyznaczyło organowi termin do rozpoznania wniosku – do dnia [...] września 2010 roku. W dniu [...] września 2010 roku Prezydent Miasta R. wydał nową decyzję o warunkach zabudowy. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego SKO w R. decyzją z dnia [...] października 2010 roku kolejny raz uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego Prezydent Miasta R. nie stosując się do zasady zakazu retroakcji wystąpił z pismem do organu uzgadniającego o uzgodnienie przygotowanego projektu decyzji. Organ uzgadniający – Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 roku odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący uznając działania organu I Instancji na przewlekanie załatwienia sprawy i uchylanie się od wydania decyzji po raz kolejny wniósł zażalenie do SKO w R.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 roku o sprostowaniu oczywistej omyłki Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zmienił swoje postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i projekt decyzji pozytywnie uzgodnił. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, które nie zostało do tej pory rozpoznane. SKO w R. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 roku uznało zażalenie skarżącego na bezczynność Prezydenta Miasta R. za zasadne i wyznaczyło termin załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2011 roku. Prezydent Miasta R. pismem z dnia [...] lutego 2011 roku zawiadomił skarżącego, iż nie wyda decyzji w terminie wyznaczonym przez SKO w R.. Zdaniem skarżącego Prezydent Miasta R. pozostaje w bezczynności w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] i [...] w R. przy ulicy Ź.– W. i z tego względu skargę uznaje za zasadną. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta R. wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podnosił, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 11 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DZ.U nr 130, poz. 871 )wprowadzone zostały zmiany w treści art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana ta wprowadziła obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w stosunku do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, określonych w studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzonym przez Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej. W przedmiotowej sprawie nieruchomość składająca się z działek nr [...] i [...] częściowo położona jest na terenie objętym takim opracowaniem. W związku z powyższym w dniu [...] listopada 2010 roku przesłano do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez skarżącego w zakresie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 roku odmówiono uzgodnienia przesłanej decyzji o warunkach zabudowy z argumentacją, iż organ uzgadnia tylko przedsięwzięcia wymagające uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Przedmiotowe przedsięwzięcie takiego pozwolenia nie wymaga co powoduje, że nie ma podstaw prawnych do takiego uzgodnienia. Wobec zaistniałej rozbieżności w interpretacji przepisów Prezydent Miasta R. zwrócił się do organu uzgadniającego o wyjaśnienie i wskazanie właściwego trybu postępowania. W dniu [...] stycznia 2011 roku Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wydał postanowienie prostujące oczywistą omyłkę w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 roku w ten sposób, że pozytywnie uzgadnia przedłożoną decyzję o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 roku uznało zażalenie skarżącego za zasadne i wyznaczyło Prezydentowi Miasta R. termin [...] lutego 2011 roku dla załatwienia sprawy. Prezydent Miasta R. został powiadomiony przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., iż skarżący wniósł zażalenie na postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 roku prostujące oczywistą omyłkę. Organ powiadomił Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., iż w związku z przedłużeniem postępowania uzgadniającego nie wyda decyzji o warunkach zabudowy w terminie do [...] lutego 2011 roku. Zdaniem organu wobec sytuacji gdy nie zostało zakończone postępowanie uzgodnieniowe, nie ma możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy i określenia terminu jego wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznał skargę na bezczynność biorąc za podstawę art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U z 20 .09., nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem oraz art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U nr 153, poz. 1270), który stanowi, że kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z dyspozycji art. 52 ustawy z dnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U nr 153, poz. 1270 ze zmianami), dalej jako p.p.s.a., wynika, że skargę do sądu administracyjnego, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, iż skarżący wnosząc w dniu [...] stycznia 2011 roku zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na bezczynność Prezydenta Miasta R. spełnił wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Należy zauważyć, że po tym jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w dniu [...] października 2010 roku kolejny raz uchyliło decyzję Prezydenta Miasta R. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiła zmiana prawna – art. 53 ust.4 pkt 11 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U nr 80, poz. 717 ze zm. dalej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ust. 4 pkt 11 wyżej wskazanego przepisu otrzymał mocą ustawy z dnia 25 czerwca 2010 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DZ.U nr 130, poz. 871) brzmienie - ,,dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej – dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, lub do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, określonych w studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzonym przez regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej, a w przypadku braku tego studium w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu’’. W związku z powyższym Prezydent Miasta R., po ustaleniu, iż nieruchomość dla której ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy znajduje się w strefie obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi, przed wydaniem kolejnej decyzji musiał wystąpić zgodnie z art. 53 ust.4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o jej uzgodnienie do właściwego organu. Uzgodnień, o których mowa w ust.4, dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.), z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ( wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez organ. Organ uzgadniający, co prawda najpierw wydał w dniu [...] grudnia 2010 roku postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji w uwagi na fakt, iż w sprawie występuje brak podstaw prawnych do uzgodnienia. Następnie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w trybie art. 113 k.p.a. wydał w dniu [...] stycznia 2011 roku postanowienie nr [...] prostujące oczywistą omyłkę w postanowieniu z [...] grudnia 2010 roku gdzie zastąpił rozstrzygnięcie ,,odmawiam uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy‘’ rozstrzygnięciem ,,uzgadniam projekt decyzji o warunkach zabudowy’’. Na postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 roku zażalenie wniósł skarżący A. W., które nie zostało rozpoznane do momentu rozstrzygania w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu należy zgodzić się z Prezydentem Miasta R., że co prawda zostały przekroczone terminy na wydanie decyzji o warunkach zabudowy po ostatnim jej uchyleniu (decyzja z dnia [...] października 2010 roku), ale niewydanie ponownej decyzji o warunkach zabudowy spowodowane jest toczącym się postępowaniem uzgodnieniowym, po wniesionym zażaleniu. Zmiana stanu prawnego obligowała organ I Instancji do zwrócenia się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w związku z tym, że teren przeznaczony pod zabudowę znajduje się w obszarze zagrożenia powodziowego. W związku z tym, że organ uzgodnieniowy raz wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, a następnie postanowieniem z [...] stycznia 2011 roku dokonał sprostowania oczywistej omyłki i dokonał uzgodnienia i w związku z wniesionym zażaleniem postępowanie nie zostało ostatecznie zakończone. Po wniesieniu w dniu [...] stycznia 2011 roku zażalenia na postanowienie z [...] stycznia 2011 nadal nie zostało ono rozpoznane. Należy zauważyć, że organ prowadzący postępowanie główne z jednej strony decyzję co do warunków zabudowy może wydać po zakończeniu postępowania uzgodnieniowego i wiąże go stanowisko tegoż organu, a z drugiej strony nie ma on wpływu na tok i termin załatwienia zażalenia wniesionego przez skarżącego w postępowaniu uzgodnieniowym. Należy zauważyć, że nie zachodzi w sprawie sytuacja określona w art. 53 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od doręczenia wystąpienia o uzgodnienie nie zajął stanowiska i wtedy uzgodnienie uważa się za dokonane. W ocenie Sądu Prezydent Miasta R. nie mógł w terminie do [...] lutego 2011 roku, który został zakreślony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wydać nowej decyzji, ponieważ wydanie rozstrzygnięcia bez stanowiska organu uzgodnieniowego pozostawałoby w sprzeczności z przepisem art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Faktycznie w bezczynności pozostaje organ uzgadniający, który od wielu miesięcy z nieznanych powodów prowadzi postępowanie zażaleniowe i z tego względu nie może zostać wydana decyzja w postępowaniu głównym. Należy zauważyć, ze zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie mamy tę sytuację, iż Prezydent Miasta R. nie mając ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania uzgodnieniowego przed Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie może wydać decyzji w postępowaniu głównym co powoduje, iż nie można uznać iż Prezydent Miasta R. pozostaje w bezczynności. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. orzekł jak na wstępie.