VIII SAB/Wa 19/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi P. Ż., R. M., P. P. M., A. M. U. i M. R. N. na przewlekłość Prezydenta [...] W. w przedmiocie nierozpoznania wniosku 1) stwierdza, że Prezydent [...] W. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżących z [...] lutego 2012r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy L. [...], hip. nr [...]; 2) stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje od Prezydenta [...] W. na rzecz skarżących P. Ż., R. M., P. P. M., A. M. U., M. R. N. sumę pieniężną po [...] ([...]) złotych 4) zasądza od Prezydenta [...] W. na rzecz skarżących P. Ż., R. M., P. P. M., A. M. U., M. R. N. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 12 lutego 2020 r. P. Ż., R. M., P. P. M., A. M. U. oraz M. R. N. (dalej: "Skarżący") wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] W. (dalej: "Prezydent" lub "Organ"), w tym niewykonanie wyroku WSA w Warszawie z 26 czerwca 2015 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 11/15. Wnieśli o przyznanie na rzecz każdego ze Skarżących od Prezydenta sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "ppsa") oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu wskazywali, że prawomocnym wyrokiem z 26 czerwca 2015 r, sygn. akt VIII SAB/Wa 11/15 Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] W. do rozpoznania wniosku z [...] lutego 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. L. [...] hip. Nr [...] w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy, jak również stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ Prezydent wyroku nie wykonał, Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r. w sprawie VIII SA/Wa 919/16, wydanym na skutek wniosku Skarżących, wymierzył Prezydentowi grzywnę i przyznał Skarżącym sumę pieniężną oraz zasądził na ich rzecz zwrot kosztów postępowania. Skarżący, pismem z 6 września 2019 r. złożyli zażalenie na bezczynność Prezydenta do Wojewody [...]. Wojewoda, postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] W. termin 4 miesięcy na rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia. W wyniku tego ostatniego postanowienia Prezydent rozpoczął postępowanie w sprawie, domagając się od innych organów podstawowych dokumentów w sprawie, które – zdaniem Skarżących - powinny być zgromadzone w 2012 r. Miedzy innymi domagał się od Sądu Rejonowego dla W. [...] zaświadczenia hipotecznego, nie zauważając, że dokument taki dostarczyli Skarżący składając wniosek z [...] lutego 2012 r. Skarżący wskazali na to, że Prezydent lekceważył terminy załatwienia sprawy, w tym wyznaczane przez Sąd i przez Wojewodę. Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...] W. przedkładając skargę poinformowało, że w toku postępowania zlecone zostało uprawnionemu geodecie wykonanie rozliczenia geodezyjnego nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych, zwrócono się do Archiwum Państwowego o odpis Ogólnego Planu Zabudowania [...] W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia [...] sierpnia 1931 r. oraz kopię materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy [...] z lat 1945-1946, kopię z nadrukiem hipotecznym przechowywanego w kolekcji Map i Planów [...] z lat 1762-1988, a także foto planu przechowywanego w kolekcji fotogrametrycznej z lat 1926-1947. Biuro poinformowało, że planowany termin zakończenia postępowania to 30 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2019 roku, poz. 2325; dalej: "ppsa") sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, bądź dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 ppsa Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym w terminie miesiąca. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa. organy administracji są zobowiązane działać szybko i wnikliwie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również są zobowiązane do podejmowania niezbędnych kroków do jej wyjaśnienia i załatwienia stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Z przewlekłością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem regulacji skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcie czynności. Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że niewątpliwie zaistniała opisana powyżej sytuacja przewlekłości postępowania. Już [...] stycznia 2013 r. Skarżący wnieśli do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta. Uznając zasadność tego zażalenia postanowieniem z [...] marca 2013 r. Wojewoda wyznaczył 3-miesieczny termin do załatwienia sprawy. Ponieważ nie przyniosło to żadnego skutku, Skarżący wnieśli skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prawomocnym wyrokiem z 26 czerwca 2015 r. w sprawie VIII SAB/Wa 11/15 tut. Sąd stwierdził bezczynność Organu w tej sprawie z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał Organ do rozpoznania sprawy w terminie 3 miesięcy od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyrok ten nie został wykonany, za co tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r. sygn. VIII SA/Wa 919/16 wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 2000 zł. I to nie przyniosło skutku w postaci załatwienia sprawy przez Organ przez kolejne dwa lata, co spowodowało wydanie przez Wojewodę [...], w wyniku rozpatrzenia zażalenia Skarżących postanowienia [...] grudnia 2019 r. wyznaczającego 4 –miesięczny termin na rozpoznanie sprawy. Jak wynika z akt sprawy działania Prezydenta polegały na skierowaniu [...] stycznia 2013 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. pisma o zwrot akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na to pismo Urząd [...] W. został poinformowany, że dokumenty te zostały zwrócone już w 1998 r. wraz z pismem z [...].04.1998 r. Organ sam nie dochowywał wyznaczanych przez siebie terminów, np. pismem z [...] lutego 2015 r. informował Skarżących o tym, że wydanie decyzji nastąpi do dnia [...] czerwca 2015 r. Następnie pismem z [...] października 2016 r. Organ zawiadomił skarżących o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do [...] lutego 2017 r. Organ nie zapoznawał się nawet z dokumentami będącymi w jego posiadaniu, o czym zdaje się świadczyć treści pisma Organu do WSA z [...] października 2016 r., gdzie Organ informował o konieczności badania przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy z treści będących w posiadaniu Organu dokumentów wynikały okoliczności dotyczące spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. I tak np. - z rejestru nieruchomości sporządzonego [...] października 1948 r. dotyczącego nieruchomości przy ul. L. nr [...] hip Nr [...] (k. 9-10 akt administracyjnych) wynika, że właściciel, użytkownik ani zarządca nie są znani ("N.N"); - z wniosku o wpisanie tytułu własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej na podstawie art. 1 dekretu z dna 26 października 1945 (k.13) wynika, że właściciel nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej; - z zaświadczenia lokalizacji szczegółowej z [...] lipca 1958 (k. 94-96) wynika, że Komisja Lokalizacyjna przy Stołecznym Zarządzie Gospodarki Mieszkaniowej już w 1957 r. uchwaliła na przedmiotowej nieruchomości stanowiącej już wtedy własność Skarbu Państwa lokalizację budynków; - organ pismem zwrócił się do Sądu Rejonowego dla W. [...] o nadesłanie zaświadczenia hipotecznego, które było przez Skarżących dostarczone wraz z wnioskiem o odszkodowanie i znajdowało się w aktach sprawy od początku postępowania. Wszystkie te okoliczności świadczą o rażącej, wręcz karygodnej nieudolności Organu w załatwieniu sprawy. Mogą nawet wywołać wrażenie braku woli jej załatwienia. Prezydent [...] W. postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, aby sprawę załatwić szybko przy jednoczesnym zachowaniu obowiązku wnikliwego działania. Takie postępowanie Organu świadczy o tym, że pozostaje on w wielomiesięcznej zawinionej i niczym nieusprawiedliwionej zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżących. Mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania, nawet jeśliby przyjąć, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter, to został wielokrotnie przekroczony maksymalny dwumiesięczny termin do jej rozpoznania. Dlatego też w ocenie Sądu, skoro dotychczasowe wyroki tut. Sądu (w tym nakładające grzywny na organ i sumę pieniężną za niewykonanie wyroku), ani postanowienia Wojewody nie wywołały efektu w postaci załatwienia sprawy, co związane jest z negatywnymi skutkami dla Skarżących, którzy od ponad siedmiu lat oczekują załatwienia sprawy, konieczne jest przyznanie skarżącym sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Należy przy tym pamiętać, że grzywna przyznana Skarżącym wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 919/16 była orzeczona na podstawie art. 154 § 6 ppsa, za niewykonanie poprzedniego wyroku. Podstawą przyznania sumy pieniężnej w tej sprawie jest zaś przepis art. 149 § 2 ppsa pozwalający nałożyć na organ obowiązek zapłaty takiej sumy w przypadku rażącej przewlekłości postępowania. W ocenie Sądu, suma pieniężna określona w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, której limit górny stanowi pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, dotyczy konkretnego postępowania, w którym stwierdzona bezczynność lub przewlekłość w jednym wyroku może być orzeczona. Nie jest to zależne od ilości wnioskodawców, na których wniosek postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły. Wynika to z literalnego brzmienia przepisu (który stanowi o sumie pieniężnej (a nie sumach), ale i z wykładni celowościowej. Celem tego przepisu nie jest zasadniczo charakter odszkodowawczy mający na celu wyrównanie szkód, ale stanowi środek dyscyplinowania organu (tak: J. P. Tarno, M. A. Król: Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 1/2019 s. 21-22, a także wyroki NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17 oraz 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 360/18, I OSK 442/18 i I OSK 1143/18). Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 ppsa ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym, przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 pppsa nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy. Należy też zwrócić uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 ppsa a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Otóż, jak wskazano wyżej jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Zatem niezależnie od ilości wnioskodawców w jednym postępowaniu przyznana im łącznie suma pieniężna na podstawie art. 149 § 2 ppsa nie może przekroczyć połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Zgodnie z treścią Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2019 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4918,17 zł. Zatem pięciokrotność tej kwoty, z zarazem limit możliwego w tej sprawie odszkodowania to kwota 24950,85 zł. Suma kwot przyznanych Skarżącym to [...] zł, a więc bliska maksymalnemu limitowi. W ocenie Sądu, trwająca 7 lat rażąca przewlekłość postępowania, nieudolność Organu w prowadzeniu postępowania, brak rzeczywistej woli zakończenia postępowania, a nawet brak rzetelnej próby usprawiedliwienia takiej przewlekłości, uzasadniały przyznanie na podstawie art. 149 § 2 ppsa sumy pieniężnej bliskiej górnemu limitowi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 2 ppsa orzeczono, jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach procesu w punkcie 3 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).