VIII SAB/Wa 20/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi [...] w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania punktu 2 wniosku [...] w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Sekcji Krajowej [...] w W. (dalej także jako: "wnioskodawczyni" lub "RSK") pismem z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], przesłanym drogą elektroniczną, zwróciła się do Ministra F. (dalej także jako "organ" lub "Minister") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej Pani D. P. – T. – [...]: 1. Wysokości aktualnego wynagrodzenia zasadniczego brutto. 2. Rodzaju i wysokości poszczególnych dodatków do wynagrodzenia zasadniczego brutto (nagrody, premie, dodatek stażowy, dodatek funkcyjny, dodatek zadaniowy, inne otrzymywane dodatki). Organ w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. przekazał wnioskodawczyni informacje prawne zawarte w ustawie z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz ustawie z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, które w sposób jednoznaczny określają z jakich składników składa się wynagrodzenie [...], jak również ustalają jego wysokość. W związku z powyższym wnioskodawczyni pismem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] poinformowała Ministra F., że pismo z dnia [...] lutego 2014 r. nie zawiera wszystkich informacji, o które wnosiła RSK w piśmie znak: [...], tj. o nagrodach, dodatku zadaniowym i innych otrzymywanych dodatkach - na przykład za zasiadanie w zespołach roboczych czy dodatkach z innych tytułów, ani też informacji, że te dodatkowe składniki wynagrodzenia nie występują i poprosiła o przekazanie żądanych danych lub wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia. Minister pismem z dnia [...] lutego 2014 r. poinformował RSK, że w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. zostały zawarte wszystkie niezbędne informacje w zakresie aktualnego wynagrodzenia [...], przewidzianego przez obowiązujące przepisy prawa, które w sposób jednoznaczny określają z jakich składników składa się wynagrodzenie [...] jak również ustalają jego wysokość. Wyjaśnił również, w jaki sposób, na podstawie przekazanych w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. informacji można uzyskać, żądaną przez RSK, wysokość aktualnego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, otrzymywanego przez ww. [...]. W powyższym piśmie odniósł się również do żądanych przez RSK informacji w zakresie nagród dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, m. in. [...]. Poinformował również, że obowiązujące przepisy prawa w zakresie wynagrodzenia osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe nie przewidują premii i dodatku zadaniowego dla stanowiska [...]. Pismem z [...] lutego 2014 r. RSK (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów w załatwieniu ww. wniosku z [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i e), art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, dalej jako "u.d.i.p."). Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie przez Sąd Ministra do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku; 2) włączenie do akt sprawy wnioskowanej informacji publicznej w celu wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych; 4) wymierzenie przez Sąd grzywny Ministrowi jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając skargę jej autor podniósł, że organ nie przekazał informacji o nagrodach, dodatku zadaniowym i innych otrzymywanych dodatkach - na przykład za zasiadanie w zespołach roboczych czy dodatkach z innych tytułów, ani też informacji, że te dodatkowe składniki wynagrodzenia nie występują. Minister nie udostępnił informacji, ograniczając się do odpowiedzi na pytania, których skarżąca nie zadawała. Organ w terminie ustawowym nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do spełnienia woli skarżącej, a tym samym czyniła zadość wskazanym we wstępie przepisom Konstytucji RP oraz u.d.i.p. Do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany, nie została także wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że w odpowiedziach organu z dnia [...] lutego 2014 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r. zostały przekazane niezbędne informacje odnoszące się do wszystkich zagadnień poruszonych we wniosku skarżącej. Mnożniki kwoty bazowej służące do ustalenia wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego osób zajmujących wysokie stanowiska państwowe oraz kwota bazowa wynikają wprost z przytoczonych przez organ przepisów prawa. Wskazane przez organ w jego odpowiedziach dane, poprzez przemnożenie dwóch wartości (kwoty bazowej i mnożnika kwoty bazowej wynagrodzenia zasadniczego lub mnożnika kwoty bazowej dodatku funkcyjnego) pozwalają na uzyskanie, bez zbędnej zwłoki, informacji o wysokości aktualnego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego otrzymywanego przez [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a.") wynika, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym przepisami prawa, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem stosownej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź też nie podjął stosownej czynności. Stosownie do treści art. 149 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w tym u.d.i.p. Na wstępie zaważyć należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., zaś podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacja o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów u.d.i.p., zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne. Jej zakres dotyczy wykonywania przez uprawnione podmioty zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może zaś nastąpić wyłącznie ze względu na ustawowo chronione wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach art. 1 – 2 u.d.i.p. Z ich treści wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko przepisy rangi ustawowej mogą prowadzić do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przepisy art. 6 u.d.i.p. zawierają otwarty katalog informacji publicznych podlegających ujawnieniu. Służba cywilna w ministerstwie wchodzi w skład sektora finansów publicznych, której gospodarka finansowa prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Spór w rozpoznawanej sprawie nie dotyczy jednak kwestii, czy żądane przez skarżącą we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. informacje są informacjami publicznymi, a tego czy organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek zgodnie z u.d.i.p. Oczywistym jest, że informacja o wydatkach organu, w tym dotycząca wynagrodzeń pieniężnych wypłacanych funkcjonariuszom, jest informacją o majątku publicznym i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. Minister, jako organ władzy publicznej wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest zaś podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Skoro więc informacje objęte wnioskiem skarżącej z [...] stycznia 2014 r. stanowią informację publiczną, organ winien załatwić wniosek skarżącej w trybie przepisów u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że skarga zasługuje w części na uwzględnienie. Zauważyć należy, że skarżąca w pierwszym punkcie swojego wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. prosiła o przekazanie informacji dotyczącej wskazanego przez siebie z imienia i nazwiska [...] o wysokości jego aktualnego wynagrodzenia zasadniczego brutto. Organ wprawdzie nie udzielił żądanej informacji o faktycznej, rzeczywistej wysokości wynagrodzenia określonego kwotowo w złotych, przekazał jednak w dokładny sposób informację o sposobie ustalania wynagrodzeń w Ministerstwie F. oraz dane z tabeli mnożników kwoty bazowej służących do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego członków korpusu służby cywilnej. Zgodzić się należy z organem, że mnożniki kwoty bazowej służące do ustalenia wynagrodzenia zasadniczego osób zajmujących wysokie stanowiska państwowe oraz kwota bazowa wynikają wprost z przytoczonych przez organ przepisów prawa. Wskazane przez organ w jego odpowiedziach na wniosek skarżącej dane, poprzez przemnożenie dwóch wartości kwoty bazowej i mnożnika kwoty bazowej wynagrodzenia zasadniczego pozwalają więc na uzyskanie informacji o wysokości aktualnego wynagrodzenia zasadniczego otrzymywanego przez [...]. W związku z powyższym, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ nie pozostaje bezczynny co do rozpoznania punktu pierwszego wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. Za powyższym stwierdzeniem przemawia również niejako sama treść skargi, w której skarżąca wskazuje, że organ nie przekazał jej informacji o nagrodach, dodatku zadaniowym i innych otrzymywanych dodatkach. Skarżąca nie wskazuje więc wprost, że nie otrzymała informacji o wysokości aktualnego wynagrodzenia zasadniczego brutto wskazanego przez nią [...]. Z powyższego należy wywnioskować, że skarżącej udostępniono informację w powyższym zakresie. Niemniej jednak, co najmniej dziwić może udzielenie przez organ odpowiedzi w taki złożony, by nie powiedzieć skomplikowany sposób. Wydaje się, że łatwiej, a z pewnością szybciej, byłoby przecież gdyby organ udzielił żądanej informacji wprost, o faktycznej, rzeczywistej wysokości wynagrodzenia zasadniczego brutto określonego kwotowo w złotych. Zasadą przy rozpatrywaniu wniosków w trybie u.d.i.p. winna być bowiem prosta odpowiedź na wniosek. Tymczasem organ przekazał skarżącej informację o sposobie ustalania wynagrodzeń w Ministerstwie F. oraz dane z tabeli mnożników kwoty bazowej służących do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego członków korpusu służby cywilnej. Wniosek skarżącej nie dotyczył zaś przekazania informacji o mnożnikach kwoty bazowej służących do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego brutto wskazanego [...], lecz wysokości (określonej kwotowo) wynagrodzenia zasadniczego. W punkcie drugim wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżąca wnosiła o przekazanie informacji dotyczącej wskazanego przez nią [...] odnośnie rodzaju i wysokości poszczególnych dodatków do wynagrodzenia zasadniczego brutto, takich jak nagrody, premie, dodatek służbowy, dodatek funkcyjny, dodatek zadaniowy i inne otrzymywane dodatki (na przykład za zasiadanie w zespołach roboczych). Odpowiedzi organu w tym zakresie nie są do końca jednoznaczne, pełne i mogą budzić uzasadnione wątpliwości, dlatego też Sąd stwierdził bezczynność organu co do rozpoznania punktu drugiego ww. wniosku. Przede wszystkim zauważyć należy, że organ wskazał jedynie ogólnie regulacje prawne dotyczące powyższych zagadnień. Na podstawie udzielonych przez organ odpowiedzi nie sposób ustalić czy wskazany [...] otrzymał jakiekolwiek nagrody, czy też ewentualnie wysokość tych nagród. Nie jest też możliwe ustalenie wysokości przysługującego mu dodatku stażowego. Konieczne jest również wyliczenie dodatku funkcyjnego, bowiem organ podobnie jak przy wynagrodzeniu zasadniczym brutto wskazał jedynie sposób tego wyliczenia. Wreszcie organ wskazał wprawdzie, że obowiązujące przepisy prawa w zakresie wynagrodzenia osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe nie przewidują premii i dodatku zadaniowego dla stanowiska [...], ale nie odpowiedział wprost, iż wskazany urzędnik nie otrzymuje takich gratyfikacji. Nadto, organ zupełnie przemilczał kwestię dotyczącą innych otrzymywanych dodatków, np. za zasiadanie w zespołach roboczych. Tym samym, nie można zgodzić się z organem, że jego odpowiedź na punkt drugi wniosku skarżącej została opracowana zgodnie z treścią zawartego w nim pytania, jak również, że odnosi się ona do wszystkich zagadnień w nim poruszonych. Dlatego też zarzuty w tej części skargi Sąd uznał za zasadne, bowiem organ niewątpliwie w tym zakresie pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu, bezczynność organu nie ma charakteru rażącego, gdyż wynika z błędnego zrozumienia przez organ, czy też dokonania przez niego błędnej interpretacji treści wniosku skarżącej. W związku z tym, Sąd nie dopatrzył się również wystarczających podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Ponownie rozpoznając sprawę Minister F. obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną dokonaną w sprawie niniejszej przez Sąd oraz rozpoznać punkt drugi wniosku skarżącej z [...] stycznia 2014 r. w trybie przepisów u.d.i.p., czyli obowiązany będzie udzielić skarżącej wnioskowanych informacji. W związku z tym, że Sąd nie stwierdził bezczynności organu co do rozpoznania punktu pierwszego wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r., jak również podstaw do wymierzenia organowi grzywny, oddalił skargę w tym zakresie. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 u.p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Orzeczenie w punkcie 3 wyroku oparto na art. 151 u.p.p.s.a. Zgodnie z art. 200 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 4 wyroku, zaliczając do zwróconych kosztów sądowych uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.