VIII SAB/Wa 205/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie niewykonania ostatecznych rozstrzygnięć nadzorczych postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest skarga M. S. na bezczynność Wójta gminy S. w sprawie niewykonania ostatecznych rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody M.. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lipca 2015 r. stwierdził nieważność: - zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w S.; - zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie powołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w S.. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. M. S. złożyła do Wójta Gminy S. pismo "zgłoszenie stawiennictwa do pracy". Następnie pismem z 15 października 2015 r. pełnomocnik M. S. złożył zażalenie (nazwane skargą) do Wojewody [...], domagając się podjęcia działań w ramach posiadanych uprawnień nadzoru państwowego na organami samorządu w celu przywrócenia stanu faktycznego zgodnego z prawem (k.42 akt sądowych). Kolejne pismo stwierdzające bezczynność Wójta zostało skierowane przez pełnomocnika do Wójta Gminy S. w dniu 20 października 2015 r. (k.9 ), na które Wójt odpowiedział, informując iż powrót M. S. do pracy w Gminnym Ośrodku Kultury w S. jest uzależniony od wydania przez sąd pracy prawomocnego wyroku orzekającego o przywróceniu ww. do pracy (k.20). Wyrokami z 4 listopada 2015 r. w sprawach sygn. akt VIII SA/Wa 868/15 i VIII SA/Wa 874/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu spraw ze skarg Wójta Gminy S. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy S. i Zarządzenia Nr [...] – oddalił skargi. W dniu 30 listopada 2015 r. M. S. (dalej skarżąca) złożyła skargę na bezczynność organu Wójta Gminy S., zarzucając celowe działanie organu na zwłokę i nie dopuszczenie jej do pracy. W uzasadnieniu skargi przedstawiła przebieg działań w zakresie wydanych rozstrzygnięć nadzorczych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie, stwierdzając w uzasadnieniu brak bezczynności organu, a ponadto wyjaśniając kwestie związane z przywróceniem do pracy. Organ wskazał także, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie powoduje automatycznie przywrócenia jej do pracy. Na rozprawie sądowej 2 czerwca 2016r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż w ocenie skarżącej bezczynność organu Wójta istnieje od 5 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Natomiast art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek powiadomienia stron postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a., wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a jednocześnie powinien podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje więc w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. Przystępując do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię dopuszczalności skargi M. S.na bezczynność Wójta Gminy S., mając na względzie, iż w jej ocenie bezczynność organu istnieje od dnia 5 listopada 2015 r., a więc po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach sygn. akt VIII SA/Wa 868/15 i VIII SA/Wa 874/15 z dnia 4 listopada 2015 r. Kwestia legalności zarządzeń organu wykonawczego gminy podlega nadzorowi wojewody w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dotyczące skarżącej) doprowadziło, wskutek stwierdzenia nieważności nadzorowanego aktu, do usunięcia go z obrotu prawnego ze skutkiem następującym od jego wejścia w życie. Jest to przejaw władczej działalności organu nadzoru, służący weryfikacji niezgodnej z prawem aktywności organu samorządu terytorialnego. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone skargą przez Wójta Gminy S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W wyroku I SA 1483/99, z dnia 25 listopada 1999 r. (przed reformą) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę iż nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie wywiera skutku prawnego i uchwała organu gminy, której nieważność stwierdzono, może być wykonywana w okresie tej nieprawomocności; rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody staje się wykonalne dopiero z chwilą uzyskania prawomocności. Przypomnieć należy, że Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lipca 2015 r. stwierdził nieważność: zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w S. i zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie powołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w S.. Powołanymi wyrokami w sprawach sygn. akt VIII SA/Wa 868/15 i VIII SA/Wa 874/15 z dnia 4 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi Wójta Gminy S.. Dodać należy, iż zwrot akt do organu w ww. sprawach nastąpił: w sprawie VIII SA/Wa 874/15 w dniu 21 grudnia 2015 r. (orzeczenie uprawomocniło się 5 grudnia 2015 r.), zaś zwrot akt w sprawie VIII SA/Wa 868/15 w dniu 23 grudnia 2015 r. (orzeczenie uprawomocniło się 15 grudnia 2015 r.). Zatem w ocenie sądu, aby skarga była skuteczna, po stronie Wójta musiał istnieć stan bezczynności - jak wskazuje skarżąca w skardze w przedmiocie niewykonania rozstrzygnięć nadzorczych. Skoro rozstrzygnięcia zostały zaskarżone skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i skarżąca stwierdziła, że organ pozostawał w bezczynności po wyroku (wyrokach) 4 listopada 2015 r., zatem bez wątpienia uznawała, iż bezczynność organu wystąpiła dopiero po wyroku w sprawie VIII SA/Wa 868/15. Strona przed wniesieniem skargi obowiązana była do złożenia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. i orzecznictwo sadowe uznaje, że jest to niezbędny warunek złożenia skargi na bezczynność organu. Stanowisko takie znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Zażalenie składa się do organu wyższego stopnia i o ile można przyjąć, że pismo skierowane do 15 października 2015 r. Wojewody, nazwane skargą stanowiłoby zażalenie o którym mowa w art. 37 k.p.a., to jednocześnie nie można przyjąć, iż stan bezczynności istniał w dacie skierowania zażalenia. Strona skarżąca bowiem wyraźnie wskazała, że w jej ocenie bezczynność organu wystąpiła dopiero po wyroku w sprawie VIII SA/Wa 868/15. Oznacza to, że jeżeli strona nie wyczerpała środków zaskarżenia, to znaczy nie skierowała do właściwego organu wyższego stopnia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. we właściwym czasie, skarga taka podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie dominuje pogląd, który należy podzielić, że takie wezwanie musi być skierowane do organu w odpowiednim przedziale czasowym - po zwrocie akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem, ale przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca nie złożyła skutecznie do organu wyższego stopnia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że takie zażalenie nazwane skargą do Wojewody skarżąca skierowała w dniu 15 października 2015 r., zaś akta administracyjne wraz odpisem prawomocnego wyroku zostały zwrócone organowi przy piśmie Sądu w dniu 23 grudnia 2015 r. (data wpływu do organu ). Skarżąca wystąpiła zatem z zażaleniem w okresie, kiedy nie można było zarzucić bezczynności organowi, skoro na rozprawie podała, iż bezczynność ta istnieje od 5 listopada 2015 r. W tej sytuacji stwierdzić należy, że przesłanka dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu nie została w niniejszej sprawie spełniona. Skarga M. S. podlegała zatem odrzuceniu. Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.