VIII SAB/Wa 22/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w przedmiocie nieopublikowania ogłoszenia postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 3 marca 2025 r. R. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firma "[...]" R. K. (dalej: skarżący) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej: Burmistrz, organ) w przedmiocie nieopublikowania ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, o którym mowa w art. 23 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 20110 r. o publicznym transporcie zbiorowym ( Dz. U. z 2024 poz.1539 dalej: u.p.t. z.). W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że legitymacja skarżącego do złożenia skargi wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz z art. 59 ust. 1 u.p.t.z. W ocenie skarżącego Burmistrz dopuścił się bezczynności, zawierając 8 stycznia 2025 r. umowę z arbitralnie wybranym operatorem na podstawie rzekomych przesłanek z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. Organ w ogóle nie przeprowadził żadnej z procedur przewidzianych przez art. 19 ust. 1 pkt 1 u.p.t. z. bądź art.. 22 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. w ten sposób dopuszczając się wyraźnej bezczynności, o której mowa w 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (radę prawnego) wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą wniesienia skargi jest zastosowanie przez Burmistrza procedury przewidzianej w art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z., która nie jest objęta zakresem art. 23 ust. 1 u.p.t.z., a tym samym wniesienie skargi z uwagi na jednoznaczną treść art. 59 ust. 1 u.p.t.z. jest niedopuszczalne ze względów formalnych. Objęte skargą czynności organu nie mieszczą się w katalogu form działania administracji publicznej podlegających kontroli sądowoadminstracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sąd administracyjny w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność skargi. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi wymaga bowiem uprzedniego zbadania dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega odrzuceniu m.in., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1), a także jeżeli z innych przyczyn, innych niż określone w pkt 2-5a, jest ona niedopuszczalna (pkt 6). Mając na uwadze przedstawiony zakres skargi, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje co do zasady orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak. Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których to stanach mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., nie dotyczy zatem wszystkich działań podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej (organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym), a jedynie te akty i te czynności, które zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W tym miejscu należy zauważyć, że istotę skargi na bezczynność stanowi doprowadzenie do załatwienia w terminie określonym przepisami indywidualnej sprawy administracyjnej. Skarga na bezczynność organu jest też pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego. W rozpoznawanej sprawie spór miedzy stronami dotyczy okoliczności zastosowania przez Burmistrza trybu z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. Skarżący nie zgadzał się z zastosowaniem procedury określonej tym przepisem twierdząc, że okoliczności w nim wskazane nie zaistniały, w związku z czym organ nie publikując ogłoszenia o zamiarze o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Natomiast organ zajął stanowisko przeciwne. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.t.z. w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1, podmiotowi, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.t.z., stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), jeżeli przepisy niniejszego rozdziału nie stanowią inaczej (art. 59 ust. 2 u.p.t.z.). Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.p.t.z. organizator publikuje ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1, lub bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-3, w terminie nie krótszym niż: 1) jeden rok; 2) sześć miesięcy - w przypadku gdy umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma dotyczyć świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 50 000 kilometrów rocznie. W myśl art. 19 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. organizator dokonuje wyboru operatora w trybie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1605 i 1720). Z kolei art. 22 ust. 1 pkt 1-3 u.p.t.z. stanowi, że organizator może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, w przypadku gdy: 1) średnia wartość roczna przedmiotu umowy jest mniejsza niż 1 000 000 euro lub świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego dotyczy świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 300 000 kilometrów rocznie albo 2) świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane przez podmiot wewnętrzny, w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, powołany do świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego albo 3) świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane w transporcie kolejowym, przy zastosowaniu jednego z trybów, o których mowa w art. 5 ust. 2, 3a i 4-6 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, z zastrzeżeniem art. 22a. Wobec treści powyższych przepisów poza tak wyznaczonym, zakresem przedmiotowym znajduje się przypadek bezpośredniego zawarcia umowy, o jakim mowa w art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. Przepis ten, powołany w zaskarżonej czynności, stanowi, że organizator może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, w przypadku gdy wystąpi zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. W przypadku odpowiadającym art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. nie jest w ogóle dokonywane ogłoszenie o zamiarze zawarcia umowy. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 1 u.p.t.z. organizator publikuje ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia jedynie w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1, lub bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-3, w terminie nie krótszym niż: 1) jeden rok; 2) sześć miesięcy - w przypadku gdy umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma dotyczyć świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 50 000 kilometrów rocznie. A zatem skoro nie służy prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność organizatora transportu polegającą na zastosowaniu trybu z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z to nie jest także możliwe wniesienie skargi na bezczynność w tego rodzaju sprawie Powyższe skutkuje uznaniem wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi za niedopuszczalną i w konsekwencji jej odrzuceniem na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego