VIII SAB/Wa 23/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi E. J.– [...] na bezczynność Dyrektora Samorządowego Przedszkola w C. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z 3 marca 2025 r. grupa 10 rodziców dzieci uczęszczających do Samorządowego Przedszkola w C. zwróciła się do M. K.- Dyrektora tej placówki (dalej: organ, Dyrektor) o udostępnienie informacji publicznej w postaci dziennego rozliczenia kosztów posiłków oraz faktur za zakupioną żywność za okres od 1 stycznia 2025 r. do 28 lutego 2025 r. We wniosku wskazano E. J.-[...], do której należy skierować odpowiedź w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazano kserokopie żądanych dokumentów. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor pismem z 10 marca 2025 r. poinformowała E. J.-[...], że przedszkole nie prowadzi samodzielnie księgowości, wobec czego nie dysponuje wskazanymi we wniosku informacjami i dokumentami, tj. fakturami za zakup żywności oraz informacją o rozliczeniach dziennych kosztów posiłków w okresie od 1 stycznia 2025 r. do 28 lutego 2025 r. Dlatego na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) obowiązek udzielenia żądanej informacji podlega wyłączeniu. Ponadto Dyrektor poinformowała, że Przedszkole nie prowadzi samodzielnie kuchni, a posiłki na potrzeby wyżywienia dzieci, na mocy porozumienia zawartego pomiędzy Dyrektorem Szkoły Podstawowej im. [...] w C. a Dyrektorem Samorządowego Przedszkola w C., przygotowywane są przez pracowników kuchni w szkole. Rola pracowników Przedszkola ogranicza się jedynie do podania posiłków dzieciom. Dyrektor poinformowała również, że obsługę finansową i księgową placówek oświatowych, dla których organem założycielskim jest Gmina C., prowadzi Gminne Centrum Usług Wspólnych (dalej: GCUW) w C., do którego zadań należy m. in. gromadzenie dokumentów finansowo-księgowych obsługiwanych jednostek, prowadzenie rachunkowości i sprawozdawczości, a także sprawy w zakresie rozliczeń zamówień publicznych. Wobec tego pytania dotyczące prawidłowości rozliczeń finansowych zamówień artykułów spożywczych kupowanych w celu przygotowania posiłków dla dzieci należy kierować do Dyrektora GCUW w C.. W piśmie z 20 marca 2025 r. E. J.- [...] (dalej: skarżąca, strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji podniesienia powyższych zarzutów skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia w terminie 14 dni wniosku z 3 marca 2025 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych, tj. udostępnienie dziennego rozliczenia kosztów posiłków oraz faktur za zakupioną żywności w okresie od 1 stycznia 2025 r. do 28 lutego 2025 r., 2) zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, 3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Dyrektor w piśmie z 10 marca 2025 r. uchyliła się od udostępnienia wnioskowanej informacji, mimo że posiada żądane dokumenty. Jednocześnie rozważyła na podstawie wskazanego w skardze orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że wnioskowane dokumenty stanowią informację publiczną, która w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie została udostępniona (do 17 marca 2025 r.), a także organ nie wydał decyzji odmownej w tym zakresie. Tym samym pozostaje w bezczynności, co czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że zaskarżona bezczynność nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne. W sytuacji bowiem, gdy organowi nie można postawić zarzutu bezczynności, bo udzielona przez niego w formie czynności materialno-technicznej odpowiedź nie podlega zaskarżeniu w trybie skargi do sądu administracyjnego, skarga jest niedopuszczalna. W dalszej kolejności organ wniósł o oddalenie skargi ze względu na brak stanu bezczynności, wynikający z treści odpowiedzi na wniosek z 10 marca 2025 r., iż żądane informacje nie są w dyspozycji Dyrektora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Dlatego niezasadny jest wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może również orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Przedmiotowa sprawa dotyczy skierowanego do organu wniosku z 3 marca 2025 r. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej dziennego rozliczenia kosztów posiłków oraz faktur za zakupioną żywność za okres od 1 stycznia 2025 r. do 28 lutego 2025 r. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), w tym zgodnie z punktem 4 tego przepisu – podmioty wykonujące zadania publiczne i reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Nie budzi więc wątpliwości, że Dyrektor Samorządowego Przedszkola jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z edukacją i wychowaniem dzieci (por. analogicznie wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12, publ. CBOSA, dotyczący dyrektora szkoły publicznej). Oceniając aspekt przedmiotowy sprawy wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera zaś przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). W doktrynie i orzecznictwie szeroko wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Odnosząc powyższe do zakresu informacji, jakich udostępnienia domagała się skarżąca, stwierdzić należy, że dzienne rozliczenie kosztów posiłków dotyczy wydatkowania środków publicznych, a więc sprawy publicznej. Pokazuje sposób kalkulacji i gospodarowania pieniędzmi w jednostce publicznej (przedszkolu), a każda wiadomość dotycząca gospodarowania mieniem publicznym jest informacją publiczną. Z kolei faktury dokumentują konkretne wydatki ze środków publicznych, a więc także stanowią informację publiczną. Wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, nie umożliwiają jej udostępnienia w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Zatem bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, niezgodnej z wnioskiem, niejasnej czy też niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a ponadto gdy nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że wniosek z 3 marca 2025 r. został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a przedmiot tego wniosku odnosi się do dokumentów, które podlegają udostępnieniu w drodze dostępu do informacji publicznej. Dyrektor w zakreślonym przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie w piśmie z 10 marca 2025 r. nie udostępniła jednak wnioskowanej informacji, tylko wskazała przyczyny, dla których Samorządowe Przedszkole nie dysponuje żądanymi dokumentami oraz podała nazwę podmiotu odpowiedzialnego za prawidłowość rozliczeń finansowych zamówień artykułów spożywczych kupowanych w celu przygotowania posiłków dla dzieci. W ocenie Sądu nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. negatywną przesłankę udostępnienia tej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. CBOSA). Nie sposób bowiem nałożyć na organ obowiązku i wymagać od niego udostępnienia informacji publicznej, której nie posiada (zob. np. wyrok NSA z 1 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 478/23, publ. CBOSA). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji gdy organ (podmiot zobowiązany) nie dysponuje informacją publiczną jego obowiązek polega na poinformowaniu o tym wnioskodawcy w formie zwykłego pisma ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 145/23, publ. LEX nr 3665784). Podkreślić przy tym należy, że pisemne poinformowanie o okoliczności, iż organ nie posiada danej informacji publicznej, nie jest równoważne z odmową jej udzielenia, co wymagałoby wydania decyzji. Aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, powinien on wyraźnie i stanowczo powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu owej informacji. W tym celu powinien złożyć wobec wnioskodawcy jasne oświadczenie o nieposiadaniu takich dokumentów, a twierdzenie takie uwiarygodnić (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4072/21, publ. LEX nr 3189017). W świetle całokształtu wyjaśnień organu nie budzi wątpliwości Sądu, że nie dysponuje on żądaną informacją publiczną. Dyrektor uwiarygodniła swoje oświadczenie zawarte w piśmie z 10 marca 2025 r. załączonymi do odpowiedzi na skargę dokumentami w postaci Porozumienia dotyczącego żywienia zbiorowego dzieci w Samorządowym Przedszkolu w C., zawartego 2 września 2024 r. pomiędzy Szkołą Podstawową im. [...] w C. a Samorządowym Przedszkolem w C. oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy w C. (wraz z załącznikiem - Statutem GCUW) z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie utworzenia samorządowej jednostki organizacyjnej pod nazwą Gminne Centrum Usług Wspólnych w C. oraz nadania jej statutu. Fakt nieposiadania żądanych informacji przez organ nie został również skutecznie podważony przez zawarte w skardze zarzuty i wywody. Skoro zaś organ poinformował skarżącą o tej okoliczności w ustawowym terminie i wskazał podmiot, który posiada wnioskowaną informację, to zarzut bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie jest zasadny. Niezadowolenie skarżącej z treści udzielonej przez organ odpowiedzi na wniosek z 3 marca 2025 r. nie może przesądzać o zasadności skargi, a tym samym o istnieniu podstaw do przyjęcia bezczynności organu w powyższym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.