VIII SAB/Wa 26/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi Komisji Międzyzakładowej [...] – [...] Pracowników Oświaty i Wychowania w [...] Liceum Ogólnokształcącym w R. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Muzycznych im. [...] w R. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Zespołu Szkół Muzycznych im. [...] w R. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 10 stycznia 2024r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Muzycznych im. [...] w R. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Muzycznych im. [...] w R. na rzecz skarżącej Komisji Międzyzakładowej [...] – [...] Pracowników Oświaty i Wychowania w [...] Liceum Ogólnokształcącym w R. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 10 stycznia 2024 r. Komisja Międzyzakładowa [...] [...] Pracowników Oświaty i Wychowania w [...] Liceum Ogólnokształcącym w R. (dalej jako "skarżąca") wystąpiła do Dyrektora Zespołu Szkół Muzycznych im. [...] w R. (dalej jako "Dyrektor" lub "organ") o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") informacji publicznej dotyczącej wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych poszczególnym nauczycielom w Zespole Szkół Muzycznych w R. za okres od 1 września 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. oraz za okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 sierpnia 2024 r. Pismem z 19 lutego 2024 r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata wniosła do wojewódzkiego sądu administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu. Wskutek bezczynności organu zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według załączonej faktury nr [...] r. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1. wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 10 stycznia 2024 r., znak [...] wraz z potwierdzeniem nadania, w celu wykazania treści tego dokumentu, w szczególności faktu złożenia przez skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jego treści oraz doręczenia wniosku do organu w dniu 16 stycznia 2024 r., 2. wydruku ze strony internetowej Poczty Polskiej, https://emonitoring.poczta-polska.pl, dotyczącego przesyłki nr [...], w celu wykazania treści tego dokumentu, w szczególności faktu doręczenia wniosku do organu w dniu 16 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. To czyni zaś niniejszą skargę zasadną i konieczną. Wskazał, że jak słusznie zauważa się w judykaturze (m.in. WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku sygn. akt II SA/Go 654/18), informacja o wynagrodzeniu nauczycieli szkoły, w skład którego - stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - wchodzi również dodatek motywacyjny, stanowi przejaw gospodarowania środkami publicznymi, w konsekwencji należy uznać ją za informację o majątku publicznym, która - zgodnie z art. 1 ust. 1 w zw. zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. - jest informacją publiczną. Również WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku sygn. akt II SAB/Go 193/19, słusznie zauważył, że informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Taki związek zachodzi w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną, czy dodatku motywacyjnego oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 123/14; wyrok NSA z 14 maja 2014 r., I OSK 2561/13). Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości nauczycieli, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że faktem jest, iż skarżąca pismem z 10 stycznia 2024 r. (data wpływu 12 stycznia 2024 r.) złożyła wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczącej wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych poszczególnym nauczycielom w Zespole Szkół Muzycznych im. [...] w R.. Poprzez niedopatrzenie organu, wniosek nie został rozpatrzony. Na uwagę zasługuje jednak fakt, że wniosek został już rozpoznany i informacja została udostępniona. Jak wynika z akt sprawy, organ w odpowiedzi na wniosek skarżącej w piśmie z 13 marca 2024 r. w dwóch tabelach przekazał informację publiczną dotyczącą wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych na poszczególnych stanowiskach nauczycielskich w Zespole Szkół Muzycznych im. [...] w R. za okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 sierpnia 2024 r. oraz za okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 sierpnia 2024 r. W piśmie z 20 marca 2024 r. kierowanym do Dyrektora skarżąca wskazała, że otrzymała dwie tabele prawie o takich samych treściach, tj. dodatku motywacyjnym dla nauczycieli za okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 sierpnia 2024 r. bez nazwisk i imion nauczycieli, co jest niezgodne z u.d.i.p. Dlatego też skarżąca wnosi o dostarczenie prawidłowych informacji o dodatku motywacyjnym dla poszczególnych nauczycieli z imienia i nazwiska za okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 sierpnia 2024 r. Nadal nie posiada bowiem informacji publicznej dotyczącej wysokości dodatków motywacyjnych przyznanych poszczególnym nauczycielom za okres od 1 września 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. W piśmie procesowym z 11 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że odpowiedź organu z 13 marca 2024 r. ma charakter ogólnikowy i wymijający. Nadto oświadczył, że dopiero w dniu 8 kwietnia 2024 r. Dyrektor przekazał prawidłową informację - poprzednia była nieprofesjonalna i nie udzielała odpowiedzi. W tych okolicznościach wobec prawidłowej informacji z 8 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że podtrzymuje skargę tylko w części zasądzenia kosztów postępowania: opłaty sądowej, kosztów zastępstwa prawnego i opłaty skarbowej – według norm i zasad przepisanych. Do przedmiotowego pisma załączył kopię pisma przewodniego organu z 8 kwietnia 2024 r. z którego wynika, że przesłano poświadczone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów potwierdzających przyznaną premię motywacyjną dla nauczycieli Zespołu Szkół Muzycznych im. [...] w R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy powołanej już wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że Dyrektor jest podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązanym do jej udostępnienia. Jak zaś powszechnie przyjmuje się - co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącej, powołując się trafnie na judykaturę oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, informacja o wynagrodzeniu nauczycieli szkoły, w skład którego - stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - wchodzi również dodatek motywacyjny, stanowi przejaw gospodarowania środkami publicznymi, w konsekwencji należy uznać ją za informację o majątku publicznym, która - zgodnie z art. 1 ust. 1 w zw. zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. - jest informacją publiczną. Skoro zaś spełniony został zarówno zakres przedmiotowy i podmiotowy wniosku skarżącej, do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje czy miała miejsce bezczynność organu w udostępnieniu żądanych przez skarżącą informacji publicznych. Na wstępie wyjaśnić należy, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej obowiązany jest co do zasady udostępnić informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, gdy jest jej dysponentem (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia, określone w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p., bądź odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p. stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczenia przy tym wymaga, że organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak zaś podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącej wpłynął do organu już w dniu 12 stycznia 2024 r. Zatem termin do udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 26 stycznia 2024 r. Tymczasem, żądana przez skarżącą informacja została udostępniona przez organ dopiero w dniu 8 kwietnia 2024 r. Powyższe oznacza, że organ dopuścił się bezczynności przez okres ponad 2 miesięcy w załatwieniu wniosku skarżącej z 10 stycznia 2024 r. Nie można zaś zgodzić się z organem, że prowadzenie przez tutejszy Sąd postępowania w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji postępowanie powinno podlegać umorzeniu na podstawie art. 161 pkt 3 p.p.s.a. W dniu wniesienia przez skarżącą skargi miał bowiem miejsce stan bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 10 stycznia 2024 r. Z powyższych względów uzasadnione było więc stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Skoro zaś wniosek skarżącej, wprawdzie z uchybieniem ustawowych terminów o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., został jednak ostatecznie załatwiony w dniu 8 kwietnia 2024 r., brak jest więc podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z 10 stycznia 2024 r. bowiem stan bezczynności ustał. Sąd badając zasadność skargi na bezczynność czyni to bowiem według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to sąd nie może zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16). Stwierdzając stan bezczynności organu, Sąd uznał w punkcie drugim sentencji wyroku, że bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a orzekł jak w punktach 1 - 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100 złotych), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem (480 zł) oraz opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) Sąd postanowił na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.