VIII SAB/Wa 27/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi Organizacji [...] Województwa [...] na bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. do rozpoznania wniosku Organizacji [...] Województwa [...] z dnia [...] marca 2014 r. znak [...]w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. na rzecz skarżącej Organizacji [...] Województwa [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Organizacja Międzyzakładowa [...] Pracowników Skarbowych Województwa [...] (dalej jako "skarżąca") pismem z dnia [...] marca 2014 r. wystąpiła do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. (dalej jako "organ") z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") następujących informacji: 1. Opisów stanowisk pracy kierowników komórek organizacyjnych, głównego księgowego oraz pracownika zajmującego się sprawami BHP. 2. Zakresów czynności (obowiązków) kierowników komórek organizacyjnych, głównego księgowego oraz pracownika zajmującego się sprawami BHP. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] organ poinformował skarżącą, że uzasadnione przesłanki przemawiają za odmową przyznania waloru informacji publicznej żądaniu przedstawienia opisów stanowisk pracy i zakresów czynności pracowników [...] Urzędu Skarbowego w R.. Zasady opisywania i wartościowania stanowisk pracy niebędących wyższymi stanowiskami w służbie cywilnej, a także metodologię opisywania i wartościowania wyższych stanowisk w służbie cywilnej reguluje zarządzenie Nr 1 Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 2011 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk pracy w służbie cywilnej (M. P. Nr 5, poz. 61), które stanowi wykonanie upoważnienia zawartego w art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505, z późn. zm.). Opis stanowiska pracy jest dokumentem organizacyjnym zawierającym informacje dotyczące stanowiska pracy, ze szczególnym uwzględnieniem zadań na danym stanowisku, odpowiedzialności i wymaganych kompetencji. Opisy stanowisk pracy stanowią narzędzie zarządzania zasobami ludzkimi w organizacji, mogą być wykorzystywane w kilku rożnych elementach procesu zarządzani kadrami. Dokument ten może być wykorzystywany przy planowaniu rozwoju zawodowego pracownika. Określony poziom umiejętności i kompetencji niezbędnych do wykonywania zadań na stanowisku pozwala pracodawcy wybrać szkolenia odpowiednie dla pracownika zajmującego dane stanowisko. Jakkolwiek zgodzić należy się, że zasady funkcjonowania podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy są sprawą publiczną i informacje o ich działalności są informacjami publicznymi, to jednak nie każdy wytworzony przez ten podmiot dokument zawiera informację publiczną podlegającą udostępnieniu w tym trybie. Takiego charakteru nie mają z zasady informacje z zakresu prawa pracy, w tym zakresy czynności, wręczane w momencie nawiązania stosunku pracy, albo już w trakcie jego trwania. Są to bowiem dokumenty wewnętrzne, nie zawierające danych publicznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej. Nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, ale dotyczą wyłącznie kwestii organizacji pracy w zakresie określania obowiązków i odpowiedzialności poszczególnych pracowników. Mają zatem walor organizacyjny i porządkowy (wyrok WSA w Lublinie z dnia 26.11.2013 r. II SAB/Lu605/13). Pracodawca nie ma obowiązku jego sporządzania, choć z art. 94 pkt 1 Kodeksu pracy wynika obowiązek pracodawcy zaznajomienia pracownika podejmującego zatrudnienie z zakresem jego obowiązków i sposobem wykonywania pracy. Do tego też nawiązuje orzecznictwo utrzymując, że zakres zadań wynikających z zajmowanego stanowiska może być konkretyzowany nie tylko przez pisemny zakres czynności, ale również w drodze poleceń pracodawcy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2003 r. I PK 149/02). Wobec powyższego organ stwierdził, że żądane we wniosku dokumenty, tj. opisy stanowisk pracy oraz zakresy czynności pracowników urzędu nie stanowią informacji publicznej, a więc nie podlegają udostępnieniu w tym trybie. Skarżąca pismem z dnia [...] marca 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2014 r. Zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie wniosła o: 1) zobowiązanie przez Sąd organu do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku; 2) włączenie do akt sprawy wnioskowanych informacji publicznych w celu wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, skarga na bezczynność organu nie przysługuje, gdy przedmiot wniosku rzeczywiście nie stanowi informacji publicznej lub gdy organ administracji wyda decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku jest jednak z całą pewnością informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Potwierdzają to informacje otrzymywane od innych organów skarbowych (w tym także Departamentu Administracji Podatkowej w Ministerstwie Finansów, nadzorującego urzędy skarbowe oraz z Kancelarii Prezesa Rady), które skarżąca załączyła do swojej skargi. Powyższe pisma zawierają załączniki w postaci zakresów czynności (obowiązków) oraz opisów stanowisk pracy (wraz z pismami przesyłano często kilkadziesiąt opisów i zakresów czynności). W ww. pismach nie anonimizowano imion i nazwisk osób, których dotyczyły te dokumenty słusznie wychodząc z założenia, że mamy do czynienia z funkcjonariuszami publicznymi. Skarżąca zauważyła, że co do zasady wgląd w akta osobowe każdego pracownika jest ograniczony. Nie żąda ona jednak dostępu do akt osobowych pracowników, a jedynie udostępnienia opisów stanowisk oraz zakresów czynności (obowiązków) kierowników komórek organizacyjnych, głównego księgowego oraz pracownika zajmującego się sprawami BHP. Powołany w piśmie organu wyrok WSA w Lublinie nie odnosi się do sytuacji w niniejszej sprawie. W przeciwieństwie do tamtego stanu faktycznego, w służbie cywilnej istnieje obowiązek sporządzania opisów stanowisk pracy. W opisie stanowiska pracy wskazuje się realizowane zadania, wymagane kompetencje, kwalifikacje i zakres odpowiedzialności ze względu na umiejscowienie i funkcję stanowiska pracy w strukturze urzędu (§ 1 ust. 2 zarządzenia). Opisy stanowisk pracy stanowią podstawę do wartościowania stanowisk pracy (nie osoby, lecz stanowiska pracy, na którym dana osoba jest zatrudniona - § 8 pkt 1 ww. zarządzenia). Art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. stanowi, iż ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Nie ulega zaś żadnej wątpliwości, że zakresy czynności i opisy stanowisk mają związek z pełnieniem funkcji w zakładzie pracy. W konkluzji skargi jej autor wskazał, że organ w terminie ustawowym nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do spełnienia woli wnioskodawcy, a tym samym czyniła zadość wskazanym we wstępie przepisom Konstytucji RP oraz u.d.i.p. Do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany, nie została także wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zakres obowiązków i uprawnień wszystkich pracowników zawiera Regulamin organizacyjny [...] Urzędu Skarbowego w R. dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi, podniósł, że trybem właściwym do uzyskania przedmiotowej informacji przez zakładową organizację związkową, a taki status posiada skarżąca, jest art. 28 ustawy o związkach zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem skargi jest zarzucana organowi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie u.d.i.p. Art. 21 ww. ustawy stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Na podstawie art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno – technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ww. ustawy. Na gruncie przepisów u.d.i.p., w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Poza sporem pozostaje, że naczelnik urzędu skarbowego jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sporne jest zaś to, czy żądane przez skarżącą informacje dotyczące opisów stanowisk pracy oraz zakresów czynności (obowiązków) kierowników komórek organizacyjnych, głównego księgowego oraz pracownika zajmującego się sprawami BHP w urzędzie skarbowym stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Organ informacje te uznał bowiem jako dokumenty które nie stanowią informacji publicznej. Przechodząc do oceny, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną wskazać należy na wyrok w sprawie sygn. akt I OSK 1035/10 z dnia 14 września 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał w nim, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość wytworzona przez podmioty publiczne lub odnosząca się do tych podmiotów. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów, w szczególności spraw wymienionych w art. 6 ustawy. Już samo użycie słów "w szczególności" na początku tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określanie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę zajął stanowisko, że zarówno opisy stanowisk pracy, jak i zakresy czynności kierowników komórek organizacyjnych, głównego księgowego oraz pracownika zajmującego się sprawami BHP w urzędzie skarbowym stanowią informację publiczną. Są to bowiem informacje które przedstawiają jak funkcjonuje, czy też jak zorganizowany jest urząd skarbowy. Dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej zakresy obowiązków i uprawnień wszystkich pracowników zawarte w Regulaminie organizacyjnym o których organ wspomina w odpowiedzi na skargę nie zawierają żądanych przez skarżącą informacji. Naczelnik urzędu skarbowego jest zaś organem władzy publicznej wykonującym zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji. Udostępnieniu podlega również informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Odnosząc się do kwestii podniesionej przez pełnomocnika organu na rozprawie przed Sądem, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Skarżąca miała więc prawo wyboru trybu, w którym ubiega się o udostępnienie informacji publicznej, czy to z ustawy o związkach zawodowych, czy też z u.d.i.p. Z przedstawionych wyżej przyczyn należało przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie, nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Jednakże Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyrażał jednoznacznie swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Z tych też przyczyn, Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. Reasumując, organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności określone w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tych informacji. Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.