VIII SAB/Wa 27/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi S. K., M. K. na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...]-[...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1.umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Zarządu Dzielnicy [...]-[...] do wydania zaświadczenia; 2. stwierdza, że Zarząd Dzielnicy [...]-[...] dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Zarządu Dzielnicy [...]-[...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...]-[...] na rzecz S. K., M. K. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga S. K. i M. K. na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] W. w przedmiocie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: Skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się zobowiązania Zarządu Dzielnicy [...][...]W. do wydania decyzji będącej odpowiedzią na ich wniosek w terminie miesiąca oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyjaśnili, iż w dniu [...] grudnia 2018 r. wysłali do organu wniosek, w którym wnosili o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej: [...]-[...] W., ul. R. [...] m [...] oznaczonej jako działka ewid. nr [...],[...] z obrębu [...]—[...], o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (lokal mieszkalny) i księga wieczysta nr [...] (miejsce postojowe w garażu). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 4 ust 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - Dz. U. z 2018 r., poz. 1716, organ wydaje zaświadczenie na wniosek właściciela w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Wskazali, iż w piśmie Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] poinformował ich, że w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności nieruchomości nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie i że zakończenie postępowania w tej sprawie jest przewidywane w terminie do dnia [...] kwietnia 2019 r. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymali wnioskowanego zaświadczenia i w ich ocenie organ nie podjął żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Ponadto w dniu [...] maja 2019 r., skarżący wnieśli do Zarządu Dzielnicy [...][...] W. "Ponaglenie" i wywiedli, iż mimo upływu terminu wniosek o wydanie zaświadczenia nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Dzielnicy [...] Miasta [...] W. przyznał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. M. i S. K. wystąpili o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wyjaśnił dalej, iż pismem z dnia [...] marca 2019 r. organ zawiadomił wnioskodawców w trybie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego o toczącym się postępowaniu wyjaśniającym w przedmiotowej sprawie oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia [...] kwietnia 2019 r. Organ potwierdził również okoliczność złożenia ponaglenia przez skarżących pismem z dnia [...] maja 2019 r. w trybie art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił zasady i tryb wydawania zaświadczeń. Końcowo podał, iż z uwagi na bardzo dużą ilość wniosków o przekształcenie, które wpłynęły do Urzędu (do dnia [...] czerwca 2019r. złożono [...] wniosków w sprawach przekształceń), a jednocześnie ograniczone możliwości kadrowe, nie było możliwe wydanie zaświadczenia o przekształceniu nieruchomości objętej wnioskiem małżonków K. w terminie ustawowym. W dniu [...] wrzesnia 2019 r. do Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła informacja od Burmistrza [...] Miasta [...]potwierdzająca wydanie zaświadczeń o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Do pisma przewodniego organ dołączył zaświadczenia oraz potwierdzenie odbioru zaświadczeń przez skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Zgodnie z art. 37 § 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Uprzednie złożenie przez skarżących ponaglenia do organu na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 kpa wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku niezałatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Zgodnie z treścią art.149 §1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art.149 § 1a ppsa jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art.149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi S. i M. K. jest bezczynność w wydaniu zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność w wydaniu zaświadczenia o którym mowa w art. 217 § 1 kpa. Zgodnie z art.1 kpa wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji. Jest natomiast czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w ramach postępowania określonego w kpa. O ile też samo zaświadczenie nie jest aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może przy tym zakończyć się wydaniem żądanego zaświadczenia, bądź postanowienia odmawiającego jego wydania. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności niewątpliwie podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 ppsa obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie sądu skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpali tryb postępowania, o którym mowa w art. 52 § 1 ppsa, bowiem w dniu 31 maja 2019 r. (data wpływu do organu) złożyli ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Zatem nie ulega wątpliwości, że przed wniesieniem skargi wyczerpany został tryb postępowania opisany w art.52 § 1 ppsa. Zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei stosownie do art. 217 § 3 kpa zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W tym miejscu należy jednak odnieść się do ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. 2019. poz. 916). Zgodnie z art. 4 podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane przez art. 4 pkt 3) odpowiednio (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa – w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Jak wynika z ust. 2 art. 4 ustawy ww., Organ wydaje zaświadczenie: 1) z urzędu – nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia , albo 2) na wniosek właściciela – w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, albo 3) na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu – w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Powołany art. 4 ustawy ww. szczegółowo reguluje kwestie wydawania zaświadczenia i treści zaświadczenia. Z racji przyjętych rozwiązań ustawowych przewidujących potwierdzenie przekształcenia w formie zaświadczenia (art. 4 ust. 1 ustawy) zadanie ustalenia spełnienia przesłanek nakazujących stosowanie przepisów ustawy należy do właściwego organu związanego w tym przypadku normą art. 218 § 1 i 2 kpa. Wymaga podkreślenia, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ właściwy do wydania zaświadczenia. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. W ocenie sądu skarżący posiadają interes prawny w żądaniu wydania im wnioskowanego zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W zaistniałej sytuacji niewątpliwie skarżących dotyczy art. 4 ust. 2 pkt 2) powołanej ustawy, a wiec wydanie zaświadczenia winno nastąpić w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Rację ma organ wskazujący w odpowiedzi na skargę, iż skarżący złożyli wniosek o wydanie zaświadczenia przedwcześnie, gdyż nastąpiło to w dniu [...] grudnia 2018 r. (data wpływu do organu), niemniej skoro organ nadał bieg wnioskowi, to w tej sytuacji nie ma znaczenia, iż jego złożenie nastąpiło o kilka dni za wcześnie. Organ (Burmistrz dzielnicy [...]) pisemnie powiadomił skarżących, że z przyczyn niezależnych od Urzędu [...] W. zakończenie postępowania w sprawie jest przewidywane w terminie do dnia [...] kwietnia 2019 r. Nie ulega wątpliwości, że we wskazanym terminie organ nie wydał stosownego zaświadczenia. Jego wydanie poprzedziło ponaglenie skarżących, wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z pisma organu skierowanego do Sądu, zaświadczenie (dwa zaświadczenia) zostały doręczone skarżącym w dniu [...] sierpnia 2019 r. (kserokopia dowodu doręczenia). Zatem Sąd w składzie orzekającym stanął na stanowisku, że organ wydał skarżącym zaświadczenia, o czym świadczą potwierdzenia odbioru przesyłki (kserokopie doręczenia). W tej sytuacji nie zachodzi konieczność zobowiązywania organu Zarządu [...] Mista [...] W. do wydania zaświadczenia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1) ppsa w określonym terminie. W związku z tym Sąd uznał, że organ administracji spełnił obowiązek, o którym mowa w art. 217 § 1 kpa i doręczył skarżącym żądane przez nich zaświadczenia. Nastąpiło to już po wniesieniu skargi do Sądu (5 sierpnia 2019 r.). Mając to na uwadze, na podstawie art.161 § 1 pkt.3 ppsa, Sąd umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania zaświadczenia. Na podstawie art.149 § 1 pkt.3 ppsa Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Organ administracji był bowiem zobowiązany wydać zaświadczenie nie później niż w terminie 4 miesięcy (art. 4 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.). Organ niewątpliwie przekroczył ten termin gdyż wniosek skarżącego został złożony w dniu [...] grudnia 2018 r., zaś doręczenie zaświadczenia miało miejsce w dniu [...] sierpnia 2019 r. Oznacza to, że dopuścił się on bezczynności w wydaniu zaświadczenia. Sąd przyjął, iż termin do wydania zaświadczenia przez organ biegł od dnia [...] stycznia 2019 r. W przekonaniu Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art.149 § 1a ppsa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Muszą wystąpić szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Nie każde naruszenie prawa wskutek trwającej bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnej" bezczynności. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonane w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie W rozpoznawanej sprawie opóźnienie w wydaniu zaświadczenia nie było nadmierne i wiązało się z dużą ilością wniosków o wydanie zaświadczenia. Nie miało także miejsca celowe lekceważenie żądania skarżących ani zła wola organu w jego spełnieniu. Z kolei po stronie skarżących nie wystąpiła także żadna krzywda lub szkoda z tytułu opóźnienia w wydaniu zaświadczenia. W tej sytuacji na podstawie art.161 § 1 pkt.3 ppsa, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania zaświadczenia. W pkt 2. wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3.) O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art.200 ppsa.