VIII SAB/Wa 28/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie bezczynności Komendanta [...] Policji w sprawie niewydania decyzji administracyjnej oddala skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2009 roku S. K.– dalej skarżący, wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z wnioskiem o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, bez obowiązku przechodzenia badań w zakresie zdolności fizycznej i psychicznej oraz odbywania kursu i składania egzaminu. W uzasadnieniu wskazał, że żadne prawo nie określa standardów badań psychologicznych oraz oceniania zdolności fizycznej. Żadna ustawa nie zawiera definicji pojęcia "zdolność fizyczna" i "zdolność psychiczna". Ustawa o ochronie osób i mienia nie określa zaś ani tematu kursu, ani egzaminu. Pismem z dnia [...] lutego 2009 roku, doręczonym skarżącemu w dniu [...] lutego 2009 roku, [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R., powołując się na art. 27 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 roku, Nr 145, poz. 1221 ze zm. – dalej jako ustawa o ochronie osób i mienia) wezwał skarżącego do: 1) doręczenia orzeczenia lekarskiego stwierdzające posiadanie zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, 2) złożenia w obecności pracownika Wydziału Postępowań Administracyjnych oświadczenia o korzystaniu z pełnej zdolności do czynności prawnych, 3) doręczenia dyplomu lub świadectwa szkoły lub innej placówki oświatowej potwierdzającego uzyskanie specjalistycznego wykształcenia w zakresie fizycznej ochrony osób i mienia albo świadectwo ukończenia kursu pracowników ochrony fizycznej drugiego stopnia. W piśmie zawarto też pouczenie, iż brak uzupełnienia wniosku w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. Poinformowano jednocześnie skarżącego, że jego wniosek o wydanie licencji pracownika ochrony bez doręczenia orzeczenia lekarskiego stwierdzającego posiadanie zdolności psychicznej i fizycznej do wykonywania zadań oraz bez składania egzaminu nie może zostać uwzględniony. Organ wskazał, że przepisy ustawy o ochronie osób i mienia określają precyzyjnie warunki, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o licencję pracownika ochrony. Pismem z dnia [...] lutego 2009 roku skarżący ponownie poinformował organ, iż nie złoży orzeczenia lekarskiego, stwierdzającego posiadanie zdolności fizycznych i psychicznych do wykonywania zawodu pracownika ochrony fizycznej. Jednocześnie skarżący złożył kopię orzeczenia psychologicznego z dnia [...] listopada 2005 r. z którego wynika, że wykazuje istotne zaburzenia funkcjonowania psychologicznego i nie może dysponować bronią w myśl art. 15 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji ( Dz. U Nr 53, poz. 549 z późn. zm. ), kopię decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z [...] listopada 1998 r. odmawiającą S. K. wydania licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia oraz oświadczenie o posiadaniu pełnej zdolności do czynności prawnych. W piśmie wskazał, że w 1998 r. otrzymał decyzję odmawiającą wydania licencji pracownika ochrony fizycznej, natomiast obecnie organ pisze, że niedostarczenie dokumentów spowoduje pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania nie wskazując podstawy prawnej. Brak decyzji w przedmiotowej sprawie uniemożliwia mu odwołanie się do Trybunału Konstytucyjnego, dlatego prosi o wydanie decyzji negatywnej. Po udzieleniu przez skarżącego odpowiedzi, kwestionującej w/w wezwanie [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R., pismem z dnia [...] lutego 2009 roku, znak [...], na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, iż pismem z dnia [...] lutego 2009 roku wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, poprzez dołączenie dokumentów, określonych przepisami ustawy o ochronie osób i mienia, bez których organ administracji nie może ustalić zasadniczych elementów dla prowadzenia postępowania w sprawie wydania licencji. Odnosząc się do kwestii uniemożliwienia złożenia odwołania, z uwagi na brak decyzji kończącej postępowanie, organ poinformował skarżącego, że postępowanie nie może być zakończone, gdyż ze względu na braki formalne złożonego podania, jest bezskuteczne z mocy prawa tj. nie wywołało ono skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że sytuacja taka nie pozbawia go możliwości obrony własnego interesu prawnego. Może bowiem złożyć zażalenie na bezczynność do Komendanta Głównego Policji, a następnie, w razie nieuwzględnienia zażalenia, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...] marca 2009 roku skarżący wniósł przedmiotowe zażalenie, w którym zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji bezczynność polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku z [...] lutego 2009 roku oraz wezwał do jego rozpoznania w drodze decyzji administracyjnej. Postanowieniem z [...] kwietnia 2009 roku, znak [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa ) stwierdził, iż zażalenie nie jest zasadne. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący do wniosku o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia nie dołączył dokumentów, których wymóg dołączenia został określony w akcie prawa powszechnie obowiązującego, tj. rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy policji opinii o pracownikach ochrony ( Dz. U. Nr 78, poz. 511, dalej jako rozporządzenie MSWiA ). Tym samym, niedostarczenie ich organowi, po bezskutecznym wezwaniu do doręczenia, uprawniało organ do pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani postanowienia. Jest to tylko i wyłącznie czynność materialno – techniczna, o której należy poinformować stronę, co organ I instancji uczynił pismem z dnia [...] lutego 2009 roku. Po otrzymaniu powyższego postanowienia S. K. wniósł skargę na bezczynność Policji w związku z jego wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 roku o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż przepisy ustawy o ochronie osób i mienia są sprzeczne z Konstytucją RP, co mógłby wykazać jedynie na drodze skargi do Trybunału Konstytucyjnego, gdyby organ administracji wydał decyzję negatywną. Pozostawienie przez organ administracji jego wniosku bez rozpoznania uniemożliwia mu skorzystanie z tej drogi, dlatego jego zdaniem jego skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) – dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Wprawdzie bezczynność taka ma miejsce w przypadku, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak również wówczas gdy nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, do którego był prawnie zobowiązany, jednakże w orzecznictwie sądowym wypracowany został pogląd, iż tego rodzaju skarga przysługuje stronie także w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 kpa. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej. Organ zobowiązany jest zatem przede wszystkim do rozpatrzenia wniosku strony i podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Inny sposób załatwienia sprawy - jako odstępstwo od tej zasady - może nastąpić jedynie w ściśle określonych przypadkach. Ponadto wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony następuje z zasady z dniem doręczenia żądania organowi - art. 61 § 3 kpa. Jedynie w przypadku, gdy podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego je do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Czynności podejmowane przez organ w tym trybie winny zatem ograniczać się jedynie do kwestii ściśle formalnych, czyli wezwania strony do uzupełnienia podania (o ile nie spełnia ono wymogów określonych przepisami prawa) i sprawdzenia, czy dokonała ona takiego uzupełnienia. Organ nie może jednak w ramach tych czynności kwestionować treści dokumentów przedkładanych przez stronę, gdyż w ten sposób dokonuje merytorycznej oceny dowodów, co może mieć miejsce dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie wniosek strony dotyczył wydania licencji pracownika ochrony. Zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia wydaje się osobie spełniającej warunki, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt. 1 i 2 ( min. posiada zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań, stwierdzoną orzeczeniem lekarskim ) oraz legitymuje się dyplomem lub świadectwem szkoły lub innej placówki oświatowej, które potwierdzają uzyskanie specjalistycznego wykształcenia. W art. 30 ust. 5 ustawy o ochronie osób i mienia zawarta zaś została delegacja dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia w drodze rozporządzenia wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i zabezpieczenia technicznego. Z § 2 rozporządzenia MSWiA wynika natomiast, że do wniosku o przyznanie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego lub drugiego stopnia, osoba ubiegająca się o jej wydanie dołącza min. orzeczenie lekarskie stwierdzające fizyczną i psychiczną zdolność do wykonywania zadań pracownika ochrony, wydane przez jednostki uprawnione do przeprowadzenia badań ubiegających się o wydanie licencji oraz kopię dyplomu lub świadectwa szkoły lub innej placówki oświatowej, które potwierdzają uzyskanie specjalistycznego wykształcenia, zaświadczenia o ukończeniu kursu pracownika ochrony, odpowiednio pierwszego lub drugiego stopnia, lub kopię świadectwa potwierdzającego zdanie egzaminu z zakresu znajomości pełnienia służby strażniczej z bronią ewentualnie zaświadczenia potwierdzającego odbycie szkolenia dla kadry kierowniczej w Straży Przemysłowej, wydanych do dnia [...] marca 1998 r. Powyższe wymogi wynikają z tego, że zawód pracownika ochrony jest zawodem podlegającym reglamentacji administracyjnej, który mogą pełnić osoby o określonych predyspozycjach i odpowiednim przygotowaniu do jego wykonywania. Z przepisów tych wynika więc konieczność dołączenia do wniosku w/w wymaganych dokumentów. Niespełnienie we wniosku, czy podaniu, zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa stanowi jego brak formalny, co uprawnia organ do żądania jego uzupełnienia w tym zakresie. Tak więc, w niniejszej sprawie organ miał rację, jeśli chodzi o zawarte w piśmie z [...] lutego 2009 roku żądanie uzupełnienia wniosku. Wymóg ten wynika wprost z treści powołanych wyżej przepisów. Kwestionowanie tych wymogów nie jest zasadne, a niespełnienie w terminie żądania organu o uzupełnienie wniosku w w/w zakresie w świetle treści art. 64 § 2 kpa stanowi podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Z akt sprawy wynika, co stanowi okoliczność bezsporną, iż wnioskodawca nie przedłożył orzeczenia lekarskiego o posiadaniu zdolności fizycznej i psychicznej oraz świadectwa lub dyplomu potwierdzającego specjalistyczne wykształcenie. Na marginesie zauważyć należy, że po ponownym złożeniu kompletu wymaganych dokumentów skarżący będzie mógł uzyskać decyzję przyznającą lub odmawiającą przyznania licencji detektywa w ramach nowego postępowania administracyjnego. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji ani postanowienia. Jest to tylko i wyłącznie czynność materialno – techniczna, o której należy poinformować stronę, co organ I instancji uczynił pismem z [...] lutego 2009 roku (por. uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 roku sygn. akt III ZP 11/00, opublik. OSN z 2000 roku Nr 19 póz. 702; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2001 roku sygn. akt II SAB 240/00, Lex nr 53962). Z powyższego wynika, iż w sprawie nie zachodziła nieuzasadniona bezczynność organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W tej sytuacji, uznać należało skargę za nieuzasadnioną, co skutkuje jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a.