VIII SAB/Wa 28/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie wykonania czynności w zakresie udostępniania zbiorów danych przestrzennych postanawia: odrzucić skargę. W dniu 12 marca 2024 r. [...] spółka z o.o. z siedzibą w Łodzi (dalej: skarżąca, spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. (dalej: organ lub Prezydent) w zakresie udostępnienia informacji publicznej, tj. zbioru danych przestrzennych zgodnie z wnioskiem z dnia 22 lutego 2024 r. Zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3. art. 5 pkt. 2, art. 10 ust. 1 i 3, art. 14 ust, 1, art. 17 i art. 39 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 4 oraz ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, iż organ jest zobowiązany do udzielenia odpowiedzi. W uzasadnieniu spółka wyjaśniła, że przedmiotem wniosku był plik GML zawierający dane przestrzenne, którego podpisanie wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie ZDP), tj. § 6. 1. Dane przestrzenne dla każdego aktu planowania przestrzennego, w postaci dokumentu elektronicznego GML, podpisywane są kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Następnie skarżąca wskazała, że plik GML utworzony przez organ nie jest zgodny ze strukturą i zakresem informacyjnym rozporządzenia ZDP, a zatem jest bezwartościowy do ponownego wykorzystania sektora informacji publicznej. Wymagany brak autoryzacji pozwala na manipulację zawartością informacyjną danych przestrzennych. Podniosła również, że brak możliwości ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego poprzez usługi oraz dostęp do podpisanego pliku GML uniemożliwia jej wzięcie udziału w procedurze planistycznej, co jest naruszeniem jej praw konstytucyjnych do wzięcia udziału w polityce kształtowania przestrzennego kraju oraz jest rażącym naruszeniem procedury planistycznej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a także o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. Wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy taka skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa | w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, z czego a contrario należy wnioskować, że sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądów administracyjnych, zatem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu. Kontroli legalności w niniejszej sprawie spółka poddała czynność Prezydenta polegającą, jej zdaniem, na braku zapewnienia dostępu do danych przestrzennych tworzonych dla planów miejscowych za pośrednictwem usługi pobierania, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa. Rozpoznając przedmiotową sprawę, rozważenia wymagało przede wszystkim to, czy określony przez skarżącą przedmiot skargi, tzn. prowadzenie przez organ administracji publicznej zbiorów danych związanych z tematami danych przestrzennych, w sposób i na zasadach określonych w ustawie z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r. poz. 214 t.j.), może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W zakresie przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny być spełnione przesłanki umożliwiające uznanie aktu lub czynności za podlegający rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Przedmiotem skargi mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a., 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Elementy te określane są w literaturze przedmiotu jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 67). W rozumieniu powołanego wyżej przepisu za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie można uznać sposobu utworzenia i prowadzenia zbiorów danych przestrzennych, jak również ich merytorycznej zawartości (zob. postanowienie WSA w Lublinie z 13 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Lu 48/16, przywołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnianie przez organy właściwe informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 92/22). W niniejszej sprawie zaskarżona przez skarżącą czynność nieprawidłowego wykonywania przez organ udostępnienia zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych nie posiada wymienionych cech, ponieważ nie ma charakteru indywidualnego. Czynności podejmowane w tym zakresie nie są bowiem skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma charakter ogólny i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. W ocenie Sądu sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi natomiast po stronie skarżącej jakichkolwiek uprawnień (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2023 r.: sygn. akt II OSK 2660/22 i II OSK 2662/22). Skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu (a przy tym i ewentualne zaniechania) nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.