VIII SAB/Wa 29/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi C. K. w przedmiocie bezczynności Starosty P. 1) zobowiązuje Starostę P. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku C. K. z dnia [...] grudnia 2011 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność Starosty P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Starosty P. na rzecz skarżącej C. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. kierowanym do Starostwa Powiatowego w O., C. K. wniosła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w miejscowości S., gminie S., powiat O., stanowiącej własność A. Z.. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Starosta O. przekazał ww. pismo według właściwości do Starosty P.. Powyższe pismo w wyniku ww. przekazania Starosta P. otrzymał [...] grudnia 2011 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Starosta P. poinformował C. K. o konieczności uzupełnienia jej wniosku poprzez dostarczenie w terminie 7 dni postanowienia sądu stwierdzającego nabycie spadku po zmarłej A. Z. oraz decyzji wywłaszczeniowej Prezydium WRN w K. Nr [...] z dnia [...] marca 1952 r. Organ poinformował nadto wnioskodawczynię, że zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "K.p.a") nieusunięcie ww. braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe C. K. w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. podtrzymała swój wniosek o zwrot nieruchomości stanowiącej własność jej babki A. Z.. Do ww. pisma dołączyła kserokopie postanowieniao stwierdzeniu nabyciu spadku po J. P., aktu urodzenia J. Z. i odpisu skróconego aktu zgonu A. Z.. Nadto podniosła, że wbrew temu co podnosi organ, jej wniosek nie posiada braków formalnych określonych w art. 64 K.p.a. Braki wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w zakresie dotyczącym wykazania pełnego uprawnienia do żądania zwrotu nie są bowiem brakami formalnymi podania o jakich mowa w ww. przepisie. Ustalenie zaś, czy żądanie pochodzi od strony następuje w decyzji kończącej sprawę w danej instancji. Brak z kolei załatwienia spraw spadkowych nie jest przeszkodą, która uniemożliwia prowadzenie postępowania. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Starosta P. poinformował C. K., że postępowanie nie może być kontynuowane ze względu na braki formalne wniosku. Organ przytoczył przy tym treść art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm., dalej zwana jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami") zgodnie z którym roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom ustalonym w postępowaniu spadkowym. W związku z powyższym, zdaniem organu istnieje konieczność uzupełnienia wniosku o prawomocne postanowienie sądu stwierdzającego nabycie spadku po zmarłej A. Z.. Organ dodatkowo wyjaśnił, że ww. brak należy uzupełnić w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, a jego nieusunięcie zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. C. K. ponownie podniosła, że w sprawie nie ma braków formalnych wynikających z art. 64 K.p.a. na które to notorycznie powołuje się organ prowadząc do pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Wskazała, że na etapie postępowania wyjaśniającego, przypadającego pomiędzy zakończeniem wyjaśnienia, a wydaniem rozstrzygnięcia, brak załatwienia spraw spadkowych nie jest przeszkodą, bowiem następuje zestawienie ustalonego stanu faktycznego z normami prawa. W toku postępowania zbierany jest zaś materiał dowodowy, który stanowi podstawę do wydania decyzji. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta P. działając na podstawie art. 64 § 1 K.p.a orzekł o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku C. K. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie wszczęcia postępowania odnośnie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność A. Z., położonej we wsi S., gmina S., powiat O.,o powierzchni [...]ha, pod poligon wojskowy "[...]". W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskująca o zwrot nieruchomości została wezwana na podstawie art. 64 § 2 K.p.a do uzupełnienia brakujących do rozpatrzenia sprawy zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokumentów, tj. postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia prawa do spadku po zmarłej A. Z.. Do dnia wydania niniejszego postanowienia ww. dokument nie został jednak doręczony. Na powyższe postanowienie C. K. wniosła zażalenie do Wojewody [...], który to postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. C. K. pismem z dnia [...] maja 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty P. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organowi zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 16 § 1, art. 32, art. 61 § 4, art. 64 § 2, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 104 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3, art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz przez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia mu akt; przyznanie zwrotu kosztów postępowania oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które będą wiązać organ. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśniła, że pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ poinformował ją ponownie, że postępowanie nie może być kontynuowane ze względu na braki formalne wniosku o których mowa art. 64 § 2 K.p.a. Zauważyła, że organ nie dookreślił, z jakimi przepisami powinien być zgodny złożony przez nią wniosek - brak jest wskazania tytułu, daty, publikacji, a zatem żądanie organu nie spełniało wymagań określonych art. 64 § 2 K.p.a. Zdaniem skarżącej działania organu zmierzają do niepodejmowania czynności w zakresie rozstrzygnięcia jej sprawy od samego początku, tj. od złożenia wniosku inicjującego postępowanie. Organ mimo zgłaszanych prób nie podjął się żadnej czynności w żądanym zakresie, a tym samym nie dał możliwości wykazania się, że podjęto działania zmierzające do ustalenia przez sąd spadkobierców. Obowiązkiem zaś organu jest wskazanie dowodu, na którym opiera swoje twierdzenia, że strona składająca wniosek nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zdaniem skarżącej pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania było nieprawidłowe, gdyż nastąpiło z naruszeniem prawa, dlatego też organ pozostaje w bezczynności. Organ dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia wniosku do dnia złożenia skargi wniosek jej nie został rozpoznany, pomimo upływu kodeksowych terminów na załatwienie sprawy administracyjnej. Skarżąca podniosła, że w K.p.a. nie ma przepisu, który dawałby podstawę do odrzucenia żądania jako nienadającego się do merytorycznego rozpoznania. Organ miał ustawowy obowiązek merytorycznego załatwienia sprawy w ciągu 1 miesiąca od dnia otrzymania wniosku i wydania decyzji administracyjnej. Organ działał w sposób rażąco naruszający K.p.a, co powoduje nie tylko przewlekłość, ale także pozbawia skarżącą możliwości obrony jej praw. Skarżąca nie jest zainteresowana dalszą nieformalną polemiką z organem, oczekuje natomiast merytorycznego załatwienia sprawy. W sprawie, w której przepis prawa przewiduje działanie organu administracyjnego, zaś organ pozostaje w zwłoce lub odmawia podjęcia działania, skargę na bezczynność organu należy uznać za zasadną. W odpowiedzi na skargę Starosta P. wniósł o oddalenie skargi informując jednocześnie, że po uzupełnieniu przez skarżącą brakujących dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostanie wszczęte postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami, zwana dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Zgodnie zaś z art. 35 § 1 i 3 K.p.a organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z odwołaniem się w art. 149 p.p.s.a do art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga skarżącej na bezczynność organu jest dopuszczalna. W sprawie bezspornym jest bowiem, że skarżąca wyczerpała tryb przewidziany przepisem art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., przed wniesieniem bowiem niniejszej skargi złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia, tj. Wojewody [...]. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zaś kwestia, czy organ w niniejszej sprawie prawidłowo zastosował art. 64 § 2 K.p.a, a w związku z tym czy organ nie pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia [...] grudnia 2011 r. Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie ww. przepisu nie wyklucza zarzutu bezczynności i nie musi oznaczać niezasadności skargi na nie rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie. Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 K.p.a powinno bowiem służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (patrz - wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r. II SA/1473/94). Wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Zdaniem Sądu, skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie bowiem organ wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie rozpoznał merytorycznie wniosku skarżącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ powinien bowiem podjąć działania zmierzające do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej. Tymczasem organ nieprawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 64 § 2 K.p.a., wskazując dodatkowo błędnie w sentencji swojego postanowienia art. 64 § 1 K.p.a. Pozostawienie zaś podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Powyższa ocena Sądu wynika z tego, że braki wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym pełnego uprawnienia do żądania jej zwrotu nie są brakami formalnymi podania o jakich mowa w art. 64 § 2 K.p.a., których nieusunięcie prowadziłoby do czynności materialno - technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, albowiem ustalenie czy żądanie pochodzi od strony (osób uprawnionych na podstawie przepisów prawa materialnego) następuje w decyzji kończącej sprawę w danej instancji - art. 104 K.p.a (patrz - wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1385/08) Bezpodstawne zaś pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. Artykuł 64 § 2 K.p.a. upoważnia bowiem jedynie właściwy organ administracji publicznej do pozostawienia podania bez rozpoznania, jeżeli nie czyni ono zadość wymaganiom prawa, a wskazanych braków nie usunięto w wyznaczonym terminie. Niewykonanie żądania opartego na art. 64 § 2 K.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia żądania strony na jej niekorzyść. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty może nastąpić po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego przez przyznanie stronie praw lub ustalenie obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) organ administracji wypowiada się na temat przeszkód w realizacji wynikającego wprost z prawa uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy. Prawo strony do tego żądania wynika z art. 61 § 1 K.p.a. Czynność z art. 64 § 2 K.p.a. jest też czynnością jednostronną i władczą w tym sensie, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, jest wreszcie podejmowana w sprawie indywidualnej. Posiada zatem wszystkie cechy pozwalające na zakwalifikowanie jej do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organ w niniejszej sprawie dokonał czynności wydając postanowienie o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania. Na marginesie wyjaśnić tylko należy, że art. 64 K.p.a. nie przewiduje wydania decyzji ani też postanowienia. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania jest bowiem jedynie czynnością materialno - techniczną, o której należy zawiadomić zainteresowanego (por. uchwalę siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r. III ZP 11/00, OSNP 2000/19/702 i wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r. I SAB 133/99). Tak więc, czynność polegająca na pozostawieniu sprawy bez rozpoznania nie ma przymiotu rozstrzygnięcia ostatecznego i może podlegać ocenie sądu jako element postępowania, w ramach którego zarzucono organowi administracji bezczynność. Należy zaś zauważyć - co również jest istotne w niniejszej sprawie, że przepis art. 64 § 2 K.p.a. służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku oraz dołączonych dokumentów. Nie może też być stosowany jako uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie. Ten etap postępowania wkracza już bowiem w fazę merytoryczną rozpoznania wniosku. W powyższych okolicznościach skargę na bezczynność Starosty P. należało uwzględnić, albowiem organ pozostawał w bezczynności wobec złożonego wniosku przez skarżącą i wyznaczyć organowi miesięczny termin do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2011 r. W sprawie brak jest bowiem podstaw do zastosowania przez organ art. 64 K.p.a., a wniosek skarżącej winien zostać rozpatrzony przez organ po uwzględnieniu uwag Sądu zawartych w niniejszym uzasadnieniu. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ próbował bowiem w terminach wynikających z K.p.a podjąć czynności w sprawie, a jedynie wskutek błędnej interepretacji przepisów, w szczególności art. 64 K.p.a. uznać należy, że pozostaje w bezczynności. Z wyżej przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.