VIII SAB/Wa 3/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. odrzucić skargę. M. S. pismem procesowym z dnia [...[ stycznia 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z powodu rażącego przekroczenia terminów i niewydania decyzji przyznającej mu jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka. W skardze tej zażądał zobowiązania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt temu organowi oraz do ukarania dyscyplinarnego urzędnika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skargę tę skarżący wniósł za pośrednictwem wyżej wymienionego podmiotu, który pismem procesowym z dnia [...] lutego 2010 r. (data złożenia pisma bezpośrednio w biurze podawczym sądu) udzielił odpowiedzi na skargę i wystąpił o jej oddalenie. Uzasadnił swoje stanowisko tym, że skarżący wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku (wskazania miejsca zameldowania matki dziecka) w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, do chwili składania pism do sądu nie uzupełnił ich, mimo że został pouczony o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych wniosku (pozostawienie wniosku bez rozpoznania). Wobec tego wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1-4a i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie skarg m. in. na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach oraz na bezczynność organów w przypadkach wyżej określonych. Zgodnie zaś z art. 52 § 1 wyżej wymienionej ustawy skargę do Sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia rozumie się sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. Sąd jest zobowiązany do zbadania, czy skarżący wypełnił obowiązujące unormowania prawne w tym zakresie, a w szczególności, czy wniósł zażalenie do organu wyższego stopnia na bezczynność organu rozpatrującego wniosek. Z mocy art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") bowiem na niezałatwienie sprawy w terminie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zatem skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu administracji w zakresie wydania decyzji administracyjnej poprzedzone musi być wniesieniem zażalenia na bezczynność do organu bezpośrednio wyższego stopnia. Właściwość organów wyższego stopnia została określona w art. 17 k.p.a. W odniesieniu do organów samorządu terytorialnego, w myśl art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Należy zauważyć, że w sprawach o wypłatę świadczeń rodzinnych, w myśl art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) organem właściwym w postępowaniu o świadczenia rodzinne jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby i organ ten prowadzi postępowanie na mocy art. 20 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast dyrektor (kierownik) ośrodka pomocy społecznej jest jedynie podmiotem upoważnionym do wykonywania zadań wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie udzielonego mu pełnomocnictwa przez organ właściwy, zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest uregulowań określających odmiennie organ wyższego stopnia w postępowaniach wynikających z tej ustawy. Zatem organami wyższego stopnia w postępowaniach o wypłatę świadczeń rodzinnych, zgodnie z zasadą zawartą w art. 17 pkt 1 k.p.a. są samorządowe kolegia odwoławcze. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, na wezwanie Sądu z dnia [...] lutego 2010 r. M. S. przedłożył w dniu [...] marca 2010 r. kopię pisma nazwanego: "Skarga na bezczynność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R." skierowanego do Wojewody M. w dniu [...] grudnia 2009 r. wraz z dowodem nadania w urzędzie pocztowym i dowodem doręczenia (k-14-16 akt). Skarżący uznał, że powyższe pismo stanowiło zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Należy jednak stwierdzić, że w myśl art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. skarżący skierował zażalenie do niewłaściwego organu. Organem właściwym w rozumieniu powołanych przepisów jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.. W trakcie przeprowadzonego postępowania Sąd ustalił, że Wojewoda M. nie przekazał pisma M. S. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.; rozpoznał to pismo we własnym zakresie i udzielił zainteresowanemu odpowiedzi w dniu [...] stycznia 2010 r. (kopia pisma, k-38-39 akt). Wojewoda M., zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., jako organ niewłaściwy, powinien był niezwłocznie przekazać omawiane pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.. Wojewoda nie wykonując tego obowiązku, pozostawał w zwłoce co do wykonania nakazanej prawem czynności (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W tej sytuacji skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu powinien był złożyć zażalenie na bezczynność Wojewody. Sąd najpierw rozpoznałby kwestię bezczynności Wojewody. Jednakże w niniejszym postępowaniu opisane czynności nie zostały podjęte przez skarżącego. Wobec powyższego należało przyjąć, że M. S. nie wyczerpał środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., gdyż nie wniósł zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zatem skargę do Sądu wniósł, nie wyczerpując środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Tym samym skarga, jako niedopuszczalna, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. Odnosząc się do zarzutów skargi, należało zauważyć, że organ I instancji dopuścił się szeregu uchybień w trakcie postępowania. Sąd podziela stanowisko organu I instancji co do konieczności wyjaśnienia adresu zameldowania żony wnioskodawcy, jeżeli nie jest tożsamy z jej miejscem zamieszkania. Ustawa o świadczeniach rodzinnych bowiem nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", w związku z czym należy ustalać je stosownie do art. 25 k.c. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (tak NSA w postanowieniu z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt I OW 52/07, LEX 399393). Zatem organ miał obowiązek podjąć czynności w celu ustalenia miejsca zamieszkania żony skarżącego i to właśnie w sytuacji, gdy powstały wątpliwości co do zgodności jej miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania. Czynności te nie były tylko niezbędne na wypadek ewentualnego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, ale i do wydania decyzji w przedmiocie jednorazowej zapomogi. Jak wynika z tytułu Rozdziału 2a, obejmującego art. 15 b i 15 c ustawy o świadczeniach rodzinnych, zapomoga ma charakter jednorazowy i organ musi ustalić czy nie została już dokonana wypłata na rzecz innej osoby uprawnionej. Jednakże czynności organu w trakcie postępowania z wniosku skarżącego o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka były podejmowane niezgodnie z przepisami. Wezwanie o usunięcie braków nie powoływało prawidłowej podstawy prawnej, to jest art. 24a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto istniały wątpliwości czy wezwanie do usunięcia braków zostało prawidłowo doręczone skarżącemu, z zachowaniem rygorów z art. 43 k.p.a. Powstały bowiem wątpliwości, czy odbierający to wezwanie E. J. był rzeczywiście dorosłym domownikiem. Ponadto, przy założeniu, że wezwanie zostało prawidłowo doręczone, organ nie poinformował skarżącego, iż jego podanie pozostawił bez rozpoznania. Czynność taka ma charakter materialnoprawny. Takie zachowanie organu stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a. oraz art. 39 i 40 k.p.a. Nadto organ powinien był uczynić w aktach adnotację, dlaczego podanie pozostawił bez rozpoznania. Tej powinności także nie dopełnił (tak uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00, OSNP z 2000 r., z. 19, poz. 702). W takiej sytuacji skarżący nie był zorientowany co się dzieje z jego wnioskiem. Odnosząc się z kolei do pisma organu, które wpłynęło do Sądu w dniu 12 maja 2010 r., to zostało wniesione po zamknięciu rozprawy. Ponadto brak było dowodu, aby wezwanie o usunięcie braków formalnych zostało wysłane do skarżącego. Niezależnie od powyższego nie mogło ono mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na odrzucenie skargi.