VIII SAB/Wa 3/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. M., A. M. na bezczynność Starosty Powiatu R. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. B. M. i A. M.– W. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] stycznia 2012 roku za pośrednictwem Starosty Powiatu R. skargę na bezczynność Starosty Powiatu R. po wydaniu prawomocnego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 roku znak [...]. Powołując się na art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 35 kpa po uprzednim zaskarżeniu bezczynności Starosty do Wojewody [...] w trybie art. 37 § 1 kpa wniosły o zobowiązanie Starosty do dokonania czynności wskazanej w wymienionym wyżej postanowieniu w określonym terminie oraz stwierdzenie, że przedmiotowa bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny Staroście Powiatu R. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi piszące podniosły, iż postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2011 roku znak [...] Wojewoda [...] zobowiązał Starostę Powiatu R. do podjęcia środków prawnych, które doprowadzą do stanu, w którym organ będzie mógł zadośćuczynić słusznym roszczeniom skarżących, między innymi poprzez wezwanie Wójta Gminy J. L. do usunięcia naruszenia prawa przy sprzedaży wywłaszczonych działek nr [...] i [...] oraz poinformowania w terminie 30 dni od otrzymania wezwania o podjętych działaniach i przewidywanym terminie zakończenia sprawy. Mimo wyraźnego zobowiązania Starosta nie doprowadził żadną czynnością do rozstrzygnięcia zagadnienia, które stanowi podstawę wydania decyzji administracyjnej celem zakończenia postępowania o zwrot nieruchomości. Takie działanie naraża organ na słuszny zarzut pozostawania w celowej bezczynności i nosi znamiona rażącego naruszenia ustawowych terminów załatwiania spraw oraz narusza zasadę szybkości postępowania. Przedstawiając akta sprawy wraz ze skargą na bezczynność Starosty Powiatu R. po wydaniu postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 roku znak [...], Starosta Powiatu R. wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja Starosty z dnia [...] stycznia 2011 roku w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, to jest działek Nr [...],[...],[...],[...], do części nieruchomości odmówiono zwrotu. Odnośnie działek Nr [...] i [...], które zostały sprzedane aktami notarialnymi przez właściciela nieruchomości (Gminę J. L.) Starosta R. wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2010 roku o zawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego w sprawie zakwestionowana ważności umów sprzedaży. W związku z odwołaniem się wnioskodawców od decyzji z dnia [...] stycznia 2011 roku Starosta R. został zobowiązany decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 roku znak [...] do ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy prowadząc je zgodnie z żądaniem skarżących łącznie z działkami Nr [...] i [...], gdyż zwrot wszystkich działek sprawi, że będą one użyteczne. Dalsze czynności prowadzone przez Starostę R. dotyczyły doprowadzenia do takiego stanu przedmiotowej nieruchomości, która pozwoli na rozpatrzenie sprawy zgodnie z żądaniem stron. Skarga B. M. i A. M. – W. została złożona w następującym stanie sprawy: W dniu [...] maja 2008 roku B. M., A. M.–W., J. A. M., J. M. i Z. M. wystąpili do Starosty R. z wnioskiem i zwrot wywłaszczonej w 1989 roku nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położnej w J. L.. Działka ta w zakresie objętym wnioskiem stanowi obecnie działki ewidencyjne o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. W toku postępowania ustalono, iż działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] zostały zbyte na rzecz osób fizycznych. Postanowieniem dnia [...] listopada 2010 roku Starosta R. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie części wniosku o zwrot nieruchomości położonej w J. L. obejmującej działkę ewidencyjną Nr [...] i [...] nabytą na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. "A" Nr [...] z dnia [...] stycznia 1989 roku z przeznaczeniem pod budowę szkoły. Postępowanie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny właściwy dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy zagadnienia wstępnego w sprawie zakwestionowania ważności umów dotyczących sprzedaży prawa własności do gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna Nr [...] na rzecz A. M. A. oraz sprzedaży prawa własności do gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna Nr [...] na rzecz J. K. B.. Jednocześnie Starosta R. zobowiązał B. M., A. M. W., J. M., J. M. i Z. M. do wystąpienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia do sądu powszechnego z powództwem zmierzającym do zakwestionowania ważności umów. Postanowienie, o którym mowa wyżej zostało zaskarżone zażaleniem przez B. M., A. M. – W., J. A. M., J. M. i Z. M.. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] marca 2011 roku Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] podniósł między innymi, iż organ administracji zawieszając postępowanie i nakładając na stronę obowiązek zwrócenia się do właściwego organu lub sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego, powinien kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Powinien mieć na uwadze wyrażoną w art. 7 kpa zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 kpa. W ocenie Wojewody w sytuacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania przerzucanie na stronę wszystkich skutków pozaprawnych działań organu literalnie nie kłóci się z dyspozycją art. 100 kpa, ale wykracza poza zakres uznania administracyjnego i narusza zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 kpa i 8 kpa. Wskazano jednocześnie, iż w razie wystąpienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. W tych okolicznościach wskazano, iż Starosta R. powinien skierować do Wójta Gminy J. L. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przy sprzedaży działki Nr [...] i [...] z pominięciem obowiązku wynikającego z art. 136 ust. 3, 137 ust. 1 oraz art. 34 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy jednocześnie zobowiązać Wójta do poinformowania organu prowadzącego postępowanie w terminie 30 dni od otrzymania wezwania o podjętych działaniach oraz przewidywanym terminie zakończenia sprawy. W przypadku nie podjęcia sprawy przez Wójta Gminy J. L., Starosta winien wystąpić z powództwem do sądu powszechnego przeciwko Gminie i nabywcom nieruchomości o ustalenie nieważności czynności prawnych na podstawie art. 189 kpc w związku z art. 58 kc. Pismami z dnia [...] maja 2011 roku, [...] sierpnia 2011 roku, [...] października 2011 roku Starosta zwrócił się do Wójta Gminy J. L. o podjęcie działań zmierzających do usunięcia naruszeń prawa przy sprzedaży działek [...] i [...]. Z akt organu nie wynika aby zostały przez Gminę J. L. podjęte działania wskazane w pisma, o których mowa wyżej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 roku Starosta R. wydał ponownie postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie części wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości obejmującego działki o nr ewidencyjnych [...] i [...], zobowiązując wnioskodawców do wystąpienia w terminie 30 dni do sądu powszechnego z powództwem zmierzającym do zakwestionowania ważności umów sprzedaży objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości, o których mowa w postanowieniu. Rozpoznając wniosek o zwrot pozostałych działek Starosta R. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku między innymi odmówił zwrotu działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] oraz orzekł o zwrocie działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...] i [...]. Decyzja ta została uchylona w całości z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewodę [...] na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 roku Nr [...] wydanej po rozpatrzeniu odwołania B. M. oraz J. A. M., J. M. i Z. M.. Zażalenie B. M. i A. M.– W. na nie załatwienie przez Starostę R. w terminie sprawy dotyczącej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położone w J. L. oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] wniesione na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 roku Nr [...] zostało uznane za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Podstawą prawną złożonej w niniejszej sprawie skargi jest art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)(dalej p.p.s.a.). Zgodnie z jego brzmieniem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brzmienie tego artykułu uwzględniające w swojej treści skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania zostało wprowadzone z dniem 11 kwietnia 2011 roku art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowanie administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 roku, Nr 6 poz. 18). W skardze zawarty został zarzut bezczynności Starosty Powiatu R. dotyczący nie wykonania czynności wskazanych w postanowieniu Wojewody [...] zawartych w postanowieniu z dnia [...] marca 2011 roku uchylającym postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] listopada 2010 roku. Tym samym przedmiotem niniejszej sprawy istotnie może być jedynie rozważenie czy organ pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Skarżący bezczynność Starosty Powiatu R. w szczególności upatrują w braku działań wskazanych w uzasadnieniu postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 roku, polegających na wystąpieniu do sądu powszechnego z powództwami zmierzającymi do ustalenia nieważności umów sprzedaży działek [...] i [...], które między innymi są objęte wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości i które zostały zbyte na rzecz osób fizycznych. Wbrew twierdzeniom skarżących art. 149 § 1 p.p.s.a. nie obejmuje zobowiązania do tego rodzaju działania. Należy bowiem mieć na uwadze, iż dotyczy on zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Działania, których nie podjęcie przez organ w ocenie skarżących stanowią o jego bezczynności nie wchodzą w zakres art. 3 § 2 pkt 1–4a. W tym miejscu jest mowa o decyzjach administracyjnych, postanowieniach wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie oraz rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowieniach wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż określone w pkt 1-3 aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Z tych tylko względów nie jest możliwe zobowiązanie Starosty Powiatu R. do wykonania wskazanych w skardze czynności w oparciu o treść art. 149 § 1 p.p.s.a. Inną kwestia jest ocena prawidłowości i dopuszczalności wytycznych Wojewody [...] zawartych w postanowieniu z dnia [...] marca 2011 roku. Dokonanie takiej oceny nie jest jednak możliwe w niniejszym postępowaniu, ale w drodze zaskarżenia postanowienia, które te wytyczne wskazuje. Działania podejmowane przez Starostę R., także polegające na zawieszeniu postępowania, celem przeprowadzenia innego postępowania, mającego umożliwić rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości przeczą pozostawaniu przez organ w bezczynności. Zasadność tych orzeczeń, jak już wspomniano podlega ocenie w drodze ich zaskarżenia nie zaś podczas rozpoznania niniejszej sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę, orzekając jak w wyroku.