VIII SAB/Wa 32/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi Polskiej Federacji Związkowej Pracowników [...] i [...] [...] z siedzibą w W. na bezczynność Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] 1) zobowiązuje Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W. do rozpatrzenia wniosku Polskiej Federacji Związkowej Pracowników [...] i [...] [...] z siedzibą w W. z dnia [...] kwietnia 2016 roku nr [...] w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z punktu 1; 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. na rzecz skarżącej Polskiej Federacji Związkowej Pracowników [...] i [...] [...] z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Polskiej Federacji Związkowej [...] i [...] na bezczynność Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym: Pismem z 22 kwietnia 2016 r. [...]Polska Federacja Związkowa [...] i [...] (dalej Polska Federacja Związkowa, skarżąca) złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. ( GOPS, organ,) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w kwestii: 1. Kto brał udział w charakterze mecenasów/radców prawnych/ekspertów po stronie pracodawcy w spotkaniu mediacyjnym w dniu [...] kwietnia 2016 r. w W. w ramach Wojewódzkiej Rady Dialogu Społecznego ? 2. Czy ww. osoby są zatrudnione przez GOPS W. ? Jeżeli tak, to na podstawie jakich umów o pracę lub umów cywilnoprawnych ? 3. Co było szczegółowym przedmiotem ww. umów i na jaki okres zostały one zawarte? Wnosimy o przekazanie ww. informacji odrębnie dla każdej z zawartych umów. Prosimy o przekazanie kserokopii umów z zanonimizowaniem adresu osób świadczących usługę bądź pracę. W powyższym piśmie zaznaczono, iż w przypadku odmowy udostępnienia którejkolwiek informacji publicznej wnioskujący wnosi o wydanie decyzji w trybie zgodnym z ustawą o dostępie do informacji publicznej i jednocześnie przekazanie pozostałych informacji. W odpowiedzi na wniosek, pismem z 9 maja 2016 r., organ, poinformował wnioskodawcę, że nie udzieli odpowiedzi, gdyż ww. pismo zostało przesłane przez nieuprawnioną osobę (k-12 akt sądowych). W dniu 20 maja 2016 r. Polska Federacja Związkowa złożyła skargę na bezczynność GOPS w W. przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że doszło do bezczynności; 2. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 2 ust. 1 każdemu przysługuje z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę GOPS wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postepowania. Organ podał, iż powziął wątpliwość czy osoba, która podpisała się pod wskazanymi wnioskami jest uprawniona do składania skutecznych oświadczeń woli w imieniu skarżącej Federacji. Ponadto zdaniem organu w przedmiotowej sprawie skarżąca Federacja nie spełniła warunków wniesienia skargi określonych art. 53 w zw. z art. 52 p.p.s.a. Również GOPS stwierdził, że Federacja nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. Zaznaczono, iż wnioski zostały podpisane przez wiceprzewodniczącego Federacji, gdy natomiast z odpisu KRS wynika, iż do składania oświadczeń woli uprawniony jest przewodniczący zarządu lub uprawniona przez niego osoba będąca członkiem zarządu i skarbnik. Organ zdecydował się zastosować przepis art. 64 § 2 k.p.a. i wezwał wnioskującego do uzupełnienia braków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem udzielona skarżącemu przez organ pisemna odpowiedź pismem z 9 maja 2016 r. o braku udzielenia informacji publicznej z powodu przesłania pisma przez osobę nieuprawnioną, nie stanowi realizacji wniosku strony. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym przepisami prawa, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem stosownej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź też nie podjął stosownej czynności. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p." ). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., zaś podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacja o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów u.d.i.p., zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne. Jej zakres dotyczy wykonywania przez uprawnione podmioty zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Dodać należy, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może zaś nastąpić wyłącznie ze względu na ustawowo chronione wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach art. 1 – 2 u.d.i.p. Z ich treści wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko przepisy rangi ustawowej mogą prowadzić do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przepisy art. 6 u.d.i.p. zawierają otwarty katalog informacji publicznych podlegających ujawnieniu. Ponadto przy wykładni art. 1 u.d.i.p. należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl). Forma wniosku jest dowolna: może być zarówno pisemna jak i ustna, a także elektroniczna. Na organie władzy publicznej lub innym podmiocie spoczywa wówczas obowiązek rozpatrzenia takiego wniosku na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji publicznej i w terminie wskazanym w ustawie. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 tej ustawy zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie ustalono więc, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Dlatego też za wniosek pisemny o udzielenie informacji publicznej uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet wtedy, gdy do autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 91). Wnioskodawca może złożyć wniosek o udzielenie informacji publicznej również drogą elektroniczną, podając swój adres poczty e-mail. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy k.p.a., a tym samym na tym etapie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma uprawnień do żądania podpisania wniosku na podstawie art. 63 § 2 i 3 k.p.a. a przepis art. 63 § 3a k.p.a., stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym, znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej a więc w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w takiej sprawie (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wydanie III, Wolters Kluwer 2016, Lex On – Line). Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika również, że skutecznie złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno- technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Przy czym, jak stanowi art. 13 powołanej ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). GOPS w Wierzbicy nie rozpoznał złożonego przez skarżącego wniosku w terminie określonym w ustawie. Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku skarżącego, wyjaśnić należy w pierwszej kolejności czy GOPS w W. jest organem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia odpowiedzi na wniosek dotyczący udzielenia informacji publicznej. Bez wątpienia uznać należy, że organ (GOPS) jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne lub gospodarujące mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W związku z powyższym do rozstrzygnięcia pozostaje spór, czy żądane przez skarżącego we wniosku z 22 kwietnia 2016 r. informacje są informacjami publicznymi i czy podmiot zobowiązany udzielił pełnej odpowiedzi na ww. wniosek zgodnie z u.d.i.p., czy też pozostawał w bezczynności. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten "milczy" w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. u.d.i.p.), nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Z odpowiedzi udzielonej skarżącemu na jego wniosek wynika, że GOPS nie udzieli odpowiedzi, gdyż pisma zostały przesłane przez nieuprawnioną osobę (pismo z 9 maja 2016 r.). Dodatkowo organ pismem z 25 maja 2016 r., już po wniesieniu skargi, wezwał skarżącą na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku, co było błędem, bowiem powyższy przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. W tym miejscu zaznaczyć należy, że zastosowanie znajduje art. 14 u.d.i.p., a nie przepisy k.p.a. Analizując przedmiotową sprawę w ocenie Sądu należy zwrócić uwagę na przepisy u.d.i.p., w tym w szczególności na art. 1 ust. 2, art. 7 i art. 10 u.d.i.p. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jednym ze sposobów udostępnienia informacji publicznych jest ich ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś art. 10 ust. 1 stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w tym Biuletynie lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Z przepisów tych wynika zatem, że tylko informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 ustawy o informacji publicznej są udostępniane na wniosek bez względu na to czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a także czy dostęp do tych informacji, tj. do internetu, domagający się ich udostępnienia ma łatwy czy też utrudniony. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.). Skoro podmiot zobowiązany nie udzielił informacji publicznej, do której był w ocenie Sądu zobowiązany, to jego działanie należy ocenić, że pozostawał w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Na uwadze mieć należy, że w przypadku, gdy dana informacja będąc informacją publiczną nie może być udostępniona z uwagi na określone w przepisach rangi ustawy, podmiot dysponujący informacją publiczną jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. Treść decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w całości lub określonej części musi być na tyle wyczerpująca i precyzyjna, aby umożliwiała weryfikację tego rozstrzygnięcia w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej lub sądowej. Konkludując, z akt sprawy niniejszej wynika, że GOPS pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż podmiot obowiązany w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyraził swoje stanowisko, wskazując przesłanie pisma przez nieuprawnioną osobę. Niemniej postępowanie GOPS w niniejszej sprawie świadczy o braku prawidłowości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując, GOPS mając na uwadze powyższe uwagi i wskazania Sądu powinien ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego z 22 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Z wyżej przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.