VIII SAB/Wa 33/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Ministra Rozwoju i Finansów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 26 stycznia 2017 r. znak [...] T. L. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Rozwoju i Finansów (dalej także jako "Minister" lub "organ") z wnioskiem o przekazanie informacji w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112 poz. 1198 ze zm., dalej "u.d.i.p") w następującym zakresie: 1) przebiegu pracy zawodowej W. K. - pracownika Ministerstwa Finansów, poza resortem finansów; 2) przebiegu pracy zawodowej M. P. - pracownika Ministerstwa Finansów, poza resortem finansów; 3) przebiegu pracy zawodowej A. K. - pracownika Ministerstwa Finansów, poza resortem finansów. Skarżący wniósł o podanie daty zatrudnienia, nazwy zakładów pracy oraz zajmowanych stanowisk. Dodatkowo nadmienił, że nie żąda dokumentów (np. świadectw pracy, CV czy też życiorysów ww. osób), a jedynie informacji posiadanych przez organ dotyczących zatrudnienia (poza resortem finansów) ww. funkcjonariuszy publicznych, co ma niewątpliwy związek z ich zatrudnieniem w organie publicznym. Odpowiadając na wniosek, pismem z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...], Minister powiadomił skarżącego, że informacje dotyczące przebiegu pracy zawodowej poza resortem finansów pracowników wskazanych we wniosku, jako informacje zawarte w dokumentach prywatnych i pozostające bez związku z wykonywaniem zadań publicznych, nie stanowią informacji publicznej. Organ nadmienił też, że W. K. zakończył pracę w Ministerstwie Finansów 15 marca 2016 r. W dniu 9 lutego 2017 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu administracji zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Strona skarżąca wniosła w ww. skardze o zobowiązanie Ministra do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku, zasądzenia na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł że: 1) Minister odmówił udostępnienia żądanych informacji; 2) uzasadnienie odmowy dotyczy odmowy udostępnienia żądanych dokumentów, o których udostępnienie skarżący nie wnosił; 3) Minister postawił tezę, że informacja o dotychczasowym przebiegu pracy zawodowej zatrudnionych osób nie ma związku z wykonywaniem zadań publicznych, jakby nie miało znaczenia czy osoby były wcześniej zatrudniane na stanowiskach nie wymagających jakiegokolwiek wykształcenia, czy też innych, które potwierdzają ich właściwe przygotowanie do pełnienia obecnych funkcji. Skarżący wskazał, iż żaden przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wyłącza z zakresu jej stosowania informacji zawartej w dokumentach prywatnych o ile informacja ta spełnia kryteria określone w art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz w art. 1 ust. 1 u.d.o.p., to jest dotyczy spraw publicznych. O ile zatem życiorys zawodowy może nie być traktowany jako informacja publiczna, to już treść odnosząca się do przebiegu pracy zawodowej funkcjonariusza publicznego taką informacje stanowi. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zarzuty skargi uznał za chybione. Podkreślił, że choć przyjęte przez polskiego prawodawcę prawo do informacji publicznej ma szeroki zasięg, to jednak nie obejmuje ono uprawnienia do udzielenia każdej informacji, w tym informacji zawartej w dokumencie prywatnym. Takim dokumentem jest świadectwo pracy znajdujące się w aktach osobowych pracownika i informacje w nim zawarte. Jednocześnie organ wskazał, że skoro zgodnie z przepisem art. 1 uodip informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych i tylko taka (w oparciu o przepis art. 6 uodip) podlega udostępnieniu należy uznać, że informacje dotyczące przebiegu pracy zawodowej poza resortem finansów pracowników wskazanych przez Wnioskodawcę jako informacje zawarte w dokumentach prywatnych i pozostające bez związku z wykonywaniem zadań publicznych nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności – pkt 1; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – pkt 2; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania – pkt 3. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 149 § 1a) P.p.s.a. Na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd oddala natomiast skargę w przypadku stwierdzenia, że na dzień jej wniesienia organ nie pozostawał w bezczynności. Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie – ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności (vide: T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, s. 70). Co istotne, o bezczynności organu na gruncie u.d.i.p. można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14, publ. cbois). Oznacza to, iż w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ustalić trzeba, czy organ miał obowiązek wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Otwarty katalog informacji, które ustawodawca zakwalifikował jako informacje publiczne zawiera art. 6 u.d.i.p. Nadto Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy zatem realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił we wspomnianych już przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając powyższe, można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W tym znaczeniu nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia i objaśnienia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Informacji publicznej nie stanowią także wytworzone przez organ realizujący określone zadania publiczne dokumenty pracownicze, osobowe związane stricte z zatrudnianiem pracowników, w celu realizacji ustawowych zadań. W konsekwencji charakteru takiego nie posiadają także pisma przewodnie do dokumentów osobowych. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych. O ile za akty publicznoprawne należy uznać akty podejmowane przez podmioty określone w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które są wynikiem ich władczego działania, to już umowy o pracę będą aktami prywatnoprawnymi. Akty publicznoprawne stanowią przeciwieństwo aktów prywatnoprawnych (w szczególności umów prawa cywilnego, a też i prawa pracy), w których podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, występując jako strona na równej pozycji ze swoimi kontrahentami, czy też pracownikami i zawierając umowę nie robią użytku z przysługującego im władztwa administracyjnego. Zatem przedmiotowa umowa nawiązująca stosunek pracy nie nosi cech dokumentu urzędowego lub innego dokumentu odnoszącego się do ustawowych form działania organu samorządu zawodowego, jest dokumentem prywatnym, sporządzonym w oparciu o przepisy prawa pracy, które nakładają na pracodawcę określone wymogi ochrony dokumentacji pracowniczej. Zgodnie bowiem z art. 94 pkt 9a Kodeksu pracy, pracodawca obowiązany jest prowadzić dokumentację w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz akta osobowe pracowników, przy czym obowiązek ten na podstawie upoważnienia z art. 2981 Kodeksu pracy został skonkretyzowany w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz. U. Nr 62, poz. 286). Przepisy te są w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. "przepisami odrębnych ustaw" odnoszących się do przetwarzania danych i mają przed ustawą pierwszeństwo stosowania jako regulacja przewidująca "dalej idącą" ochronę tych danych. Wynika to stąd, że dokumentacja dotycząca spraw zatrudnionych ma w przepisach rozporządzenia bardzo szczegółowy i w zasadzie wyczerpujący charakter, a poza tym naruszenie powołanych przepisów otwiera zainteresowanemu drogę dla dochodzenia roszczeń przed sądem pracy – patrz postanowienie SN z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt I PKN 672/99 (publik. OSNP 2001/15/490, OSNP-wkł. 2000/21/11, M.Prawn. 2001/19/958) – (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy , sygn. akt II SAB/Wa 859/14). Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko zaprezentowane przez organ, że informacje w postaci przebiegu pracy zawodowej pracowników Ministerstwa Finansów poza resortem finansów – nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez nich zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym, a tym samym żądane we wniosku skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Zdaniem Sądu nie sposób dopatrywać się naruszenia wskazanych w skardze przepisów, w tym art. 61 Konstytucji RP. Przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji kreują obywatelskie prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa i oznacza m. in. dostęp do dokumentów. Nie sposób jednak mówić o naruszeniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, w sytuacji gdy zachodzi przypadek, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. To właśnie ochrona praw innych osób – prawa do prywatności zagwarantowana konkretnym przepisem ustawy o dostępie do informacji publicznej – art. 5 ust. 2, stanowi ograniczenie realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, sprawa ujawnienia przebiegu pracy zawodowej pracowników Ministerstwa Finansów poza resortem finansów nie dotyczy informacji publicznej, a zatem nie ma podstaw do rozpatrywania bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż tego typu sprawa nie może być załatwiona w jednej z ww. prawnych form działania organu administracji publicznej, określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.