VIII SAB/Wa 34/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z wniosku P. M. o płatności na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2013 rok uznając, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierza Kierownikowi Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 3) umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; Syg. akt VIII SAB/Wa 34/15 Uzasadnienie W dniu 28 kwietnia 2015 roku skarżący P. M. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za 2013 rok oraz na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015 roku o nieuznaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione, a wydane w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej jako k.p.a.). Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego. P. M. w dniu 15 maja 2013 roku złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniosek o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego – w tym jednolitej płatności obszarowej, przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W dniu 4 czerwca 2013 roku złożył korektę do wcześniej złożonego wniosku. W związku z wątpliwościami kto faktycznie użytkuje działki zgłoszone do płatności w dniach od 24 kwietnia do 8 maja 2015 roku w gospodarstwie rolnika przeprowadzono kontrolę w zakresie płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. 9 Rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskiego (DZ.Urz. UE L z 28 stycznia 2011 roku). Przeprowadzona kontrola wykazała nieprawidłowości. Organ czterokrotnie przesuwał termin zakończenia postępowania, ustalając go kolejno na 31 marca, 30 maja, 31 lipca, 30 listopada 2014 roku podając, że przyczyną niezałatwienia sprawy są okoliczności niezależne od organu. W dniu 6 marca 2015 roku P. M. wniósł do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy. Organ rozpoznając przedmiotowe zażalenie wydał w dniu [...] kwietnia 2015 roku postanowienie nr [...] o uznaniu zażalenia za niezasadne. W uzasadnieniu swojego stanowiska przedstawił przebieg postępowania. Wskazał, że było ono czterokrotnie przedłużane, ostatecznie do 30 listopada 2014 roku o czym strona była informowana. W tym czasie organ prowadził postępowanie wyjaśniające co do zmian w ewidencji gruntów i budynków obejmujących działki zgłoszone do płatności, procedował w sprawie przestrzegania zasad dobrej praktyki rolniczej przez stronę, co wymagało przeprowadzenia w tym zakresie kontroli. Ponadto organ prowadził skomplikowaną analizę dotyczącą ustalenia, czy w tej sprawie nie doszło do stworzenia tzw. sztucznych warunków o których mowa w art. 4 ust.8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.L 25 z 28.1.2011), str.8. W dniu [...] marca 2015 roku organ I Instancji wydał decyzję nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2013 z uwagi na stworzenie tzw. sztucznych warunków. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazywał, że postępowanie o przyznanie pomocy finansowej ONW na 2013 rok prowadzone było w sposób przewlekły. Argumentował, że tabele zamieszczone w zaskarżonej decyzji były przygotowane w postępowaniach za lata jeszcze przed złożeniem przez niego wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. P. M. nie podzielał stanowiska organu, że prowadzone postępowanie co do przyznania płatności miało skomplikowany charakter oraz było czasochłonne, ponieważ ograniczyło się ono do przekopiowania danych z decyzji za poprzednie lata. Jego zdaniem organ jakiekolwiek działania podjął dopiero po wniesieniu zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. W związku z powyższym skarżący wnosił o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny oraz uchylenie postanowienia wydanego w trybie art. 37 k.p.a. Na rozprawie P. Ma. cofnął skargę w części - na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 roku o uznaniu zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania za niezasadne, złożył załącznik do protokołu rozprawy oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] nr [...] o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2015 roku. Organ odpowiadając na skargę wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania, w zasadniczej części powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2015 roku, a w szczególności zaakcentował, że w dniach od 24 kwietnia do 8 maja 2015 roku w gospodarstwie rolnika przeprowadzono kontrolę w zakresie płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. 9 Rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskiego (DZ.Urz. UE L z 28 stycznia 2011 roku). Przeprowadzona kontrola wykazała nieprawidłowości. Następnie organ wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] czterokrotnie przesuwał termin załatwienia sprawy informując o tym stronę przesuwając termin załatwienia sprawy na 31 marca, 30 maja, 31 lipca i 30 listopada 2014 roku. Ostatecznie jako organ I Instancji wydał w dniu [...] marca 2015 roku decyzję nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do ich przyznania. Odnosząc się do zarzutów przewlekłego prowadzenia postępowania wskazywał, że przewlekłość wystąpi wówczas gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwie, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o kryteria złożoności sprawy, postępowania samego skarżącego i właściwych organów, znaczenia przedmiotu postępowania dla skarżącego. Organ podnosił, że w ramach Wspólnej Polityki Rolnej występują specjalne narzędzia i procedury kontrolne w ramach unijnego wsparcia rolnictwa funkcjonuje w oparciu o szczególny system, noszący nazwę Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli. W związku z tym stosunku do skarżącego prowadzone było postępowanie kontrolne mające na celu ustalenie czy faktycznie P. M. był producentem rolnym w rozumieniu przepisów i czy był posiadaczem zgłoszonego do pomocy gospodarstwa rolnego. Organ podnosił, że rozpoznając sprawę dokonywał analizy obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawach o przyznanie płatności na lata 2005 – 2012 prowadzonych z wniosku podmiotów w których P. M. jest wspólnikiem (zakres obejmował kilkaset teczek aktowych, zgromadzonych we wcześniejszych postępowaniach). Nadto organ wywiązał się z obowiązku informowania o przedłużeniu postepowania ze względu na prowadzone postępowanie wyjaśniające. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a. - sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 maja 2013 roku w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonej płatności. Zauważyć należy, że ustawodawca ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U z 2011 roku, nr 6, poz. 18) wprowadził możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Samo pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). W postępowaniu w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przepisy postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie nie zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( DZ.U nr 64, poz. 427). Zgodnie z art. 21 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art.1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postepowania administracyjnego. Zgodnie z § 5 ust.6 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania(ONW)’’ objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 20013( Dz.U z 2009 r, nr 40, poz. 329 ze zm. dalej jako rozporządzenie) o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności ONW do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tak więc organy z uwagi na dużą liczbę wniosków o dopłaty organy mają czas na załatwienie ich do 1 marca roku następnego. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ dokonując czterokrotnego przedłużenia postępowania w sprawie powoływał się na okoliczności niezależne od organu nie wskazując jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie płatności. Pomimo wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy żaden z nich przez organ nie został dotrzymany, co może wskazywać, że organ tak naprawdę nie wiedział jaki jest potrzebny zakres postępowania dowodowego w sprawie. Zauważyć należy, że ustanowiona w art. 36 k.p.a., jak również w § 5 ust.6 rozporządzenia możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana. Zgodnie bowiem z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Fakt, że organy przedłużając termin załatwienia sprawy powoływały się na bliżej nieokreślone okoliczności niezależne od organu stanowi naruszenie wyżej powołanych przepisów. Strona korzystając z możliwości wglądu do akt sprawy powinna wiedzieć, co w danej sprawie uczynił organ, by wydać dane rozstrzygnięcie. Z akt administracyjnych w niniejszej sprawie nie wynika, by organ podejmował skuteczne czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Z pewnością nie są nimi zawiadomienia informujące o przedłużeniu załatwienia sprawy. Organ powołuje się między innymi na przeprowadzanie kontroli na działkach zgłoszonych do płatności, ale należy zauważyć, że wynik kontroli był już znany w maju 2014 roku, a decyzja została wydana dopiero [...] marca 2015 roku. Następnie organ wskazuje, że do wydania decyzji niezbędne były czynności związane z ustaleniem, czy nie doszło do stworzenia tzw. sztucznych warunków poprzez podział dużego gospodarstwa na wiele mniejszych, gdzie P. M. był wspólnikiem spółek osobowych i kapitałowych. W tym celu niezbędna była analiza akt w sprawach o przyznanie płatności za lata 2005 – 2012. Należy zauważyć, iż akta administracyjne w żaden sposób nie oddają zakresu, potrzeby dokonywania takiej analizy. Organ powołując się na niezbędność prowadzenia postępowania w tym zakresie winien to przedstawić i powołać się na zgromadzony materiał dowodowy aktach administracyjnych sprawy. Brak dokumentacji prowadzonych czynności powoduje, że stanowisko organu nie znajduje swojego potwierdzenia. Należy zauważyć, iż w maju – czerwcu 2014 roku organ wydawał decyzję (m. in z dnia [...] maja 2014, nr [...]; z [...] czerwca 2014 roku, nr [...]) w których odmawiał przyznania płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków przez P. M. Fakt ten potwierdza, że już w tym czasie organ miał zgromadzony materiał dowodowy potwierdzający tworzenie sztucznych warunków przez skarżącego. Organ aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie bez odpowiedniego udokumentowania tego nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ w prowadzonym postępowaniu dokonywał czynności kontrolnych na gruncie, ustalał wykaz zmian ewidencyjnych działek zgłoszonych do płatności co znajduje swoje odzwierciedlenie w raporcie, który był gotowy już w maju 2014 roku. Późniejsze czynności, które miały stanowić podstawę do kolejnych odroczeń terminu rozstrzygnięcia nie znajdują potwierdzenia w materiale zgromadzonym w sprawie. Niwelacja stanu przewlekłości postępowania poprzez wydanie decyzji w dniu [...] marca 2015 roku decyzji nie zwalnia sądu od rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan w którym wyraźnie, ewidentnie, drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć należy, iż skarżący wniosek o przyznanie płatności złożył w dniu 15 maja 2013 roku. Zgodnie z przepisem § 5 ust.6 rozporządzenia przedmiotowy wniosek winien być ostatecznie załatwiony do 1 marca 2014 roku. Decyzja rozstrzygająca sprawę została wydana w dniu [...] marca 2015 roku. W dniach od 22 kwietnia do 8 maja 2014 roku trwała kontrola na gruncie, a raport z tej kontroli był opracowany w maju 2014 roku. W okresie od maja 2014 roku do 19 marca 2015 roku organ nie wydawał decyzji argumentując, iż był to niezbędny czas do analizy i stwierdzenia stworzenia tzw. sztucznych warunków przez wnioskodawcę. W sytuacji gdy organ nie jest w stanie wykazać, że prowadził postępowanie, dokonywał niezbędnych czynności do wydania rozstrzygnięcia, upłynął długi okres czasu od daty złożenia wniosku do czasu jego rozstrzygnięcia, nie informował skarżącego o zakresie i stopniu zaawansowania postępowania, nie dotrzymał żadnego z wyznaczonych terminów zakończenia sprawy, to w ocenie Sądu istnieje podstawa do uznania, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł. Sąd na podstawie art. 60 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku o przyznanie płatności ponieważ decyzją z dnia [...] marca 2015 roku organ rozpoznał wniosek. Fakt, iż w dniu [...] sierpnia 2015 roku organ odwoławczy uchylił przedmiotową decyzję nie miało znaczenia dla treści rozstrzygnięcia, ponieważ przekazanie decyzji do ponownego rozpoznania otworzyło nową fazę, gdzie skarżący będzie mógł znowu w przypadku bezczynności, bądź przewlekłości wystąpić z nową skargą. Umorzone zostało również postępowanie w zakresie żądania skargi uchylenia postanowienia wydanego w trybie art. 37 k.p.a. w przedmiocie uznania zażalenia za niezasadne w związku z cofnięciem skargi w tym zakresie.