VIII SAB/Wa 34/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Okręgowy Inspektor Pracy w W. dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny; 4. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w W. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. S. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w W. (dalej także jako "organ") w zakresie dostępu do informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2018 r. (za pośrednictwem platformy ePUAP) S. S.(dalej: skarżący, wnioskodawca) wystąpił – w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016r., poz. 1764 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") – o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - informacji pokontrolnej (protokół) wraz z załącznikami z kontroli przeprowadzonej w Urzędzie Gminy [...] w zakresie nieprzestrzegania prawa pracy poprzez nieudzielanie zgodnie z prawem Wójtowi Gminy [...] zaległego urlopu.; - informacji o zaleceniach pokontrolnych w zakresie wskazanej powyżej kontroli w Urzędzie Gminy [...]; - informacji o ewentualnie nałożonych karach w związku z nieprzestrzeganiem prawa pracy w Urzędzie Gminy [...]. Jednocześnie skarżący wniósł o przesłanie powyższych informacji w postaci skanów na jego skrzynkę ePUAP. Pismem z [...] maja 2018 r. nr rej. [...] (doręczonym wnioskodawcy za pośrednictwem platformy ePUAP) skarżący został poinformowany o wydłużeniu, na podstawie art. 13 u.d.i.p., terminu rozpoznania wniosku do dnia [...] lipca 2018 r. Pismem z [...] czerwca 2018 r. nr rej. [...] rozpoznający przedmiotową sprawę pracownik organu przesłał za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres kancelarii Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] żądaną przez wnioskodawcę dokumentację z prośbą o przekazanie jej wnioskodawcy za pośrednictwem platformy ePUAP. Pismem z [...] lipca 2018 r. skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanych informacji; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie grzywny organowi zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania. Podał, że do dnia złożenia niniejszej skargi organ nie udostępnił wnioskowanych informacji, ani nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie skarżącego słuszny jest zatem zarzut, że organ pozostaje w bezczynności. Organ naruszył zatem art. 13 ust. 2 oraz art. 16 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że po złożeniu skargi dokonano analizy, czy wnioskodawca rzeczywiście nie otrzymał wnioskowanej informacji publicznej. W jej wyniku okazało się, że faktycznie, prawdopodobnie z przyczyn technicznych, nie doręczono wnioskodawcy żądanej przez niego dokumentacji. Po wykryciu tej nieprawidłowości, rozpoznający przedmiotową sprawę pracownik organu przesłał w dniu [...] sierpnia 2018 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres kancelarii Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] żądaną przez wnioskodawcę dokumentację wraz z pismem przewodnim z [...] czerwca 2018 r., nr rej. [...]. W tym samym dniu, za pośrednictwem platformy ePUAP kancelaria Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] doręczyła wnioskodawcy żądaną przez niego dokumentację. W odniesieniu do zarzutów skargi organ wskazał, że wniosek z [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej został rozpoznany. Z zakresie pkt 1 skargi postępowanie winno ulec umorzeniu. Z kolei odnosząc się do pkt 2 i 3 skargi organ podniósł, że stwierdzenie sądu, iż bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, powinno być należycie udowodnione. Organ zauważył, że w niniejszej sprawie wnioskodawca został poinformowany o nowym terminie rozpoznania jego sprawy oraz przyczynie wydłużenia tego terminu, a następnie dnia [...] czerwca 2018 r., tj. w terminie przewidzianym w art. 13 u.d.i.p., żądana przez wnioskodawcę dokumentacja pokontrolna została przygotowana do wysłania. Jedynie z przyczyn technicznych wysłanie przedmiotowej dokumentacji nie zostało zrealizowane. Natomiast po złożeniu skargi z [...] lipca 2018 r. zrealizowano żądanie wnioskodawcy. W dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżącemu doręczono bowiem żądaną przez niego dokumentację. Powyższe oznacza, że od dnia powzięcia przez organ wiadomości o niezrealizowaniu wniosku (data wpływu skargi – [...] lipca 2018 r.) do dnia jego zrealizowania upłynęło jedynie 11 dni. Organ wskazał, że jedyną przyczyną braku zrealizowania wskazanego powyżej wniosku w ustawowym terminie były problemy techniczne z wysyłką za pośrednictwem platformy ePUAP, a nie zła wola organu. W przedmiotowej sytuacji nie jest zatem możliwe stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a tym bardziej niezasadne jest żądanie wymierzenia grzywny organowi, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że w przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Przedmiotem tej skargi jest bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów dokumentacji dotyczących kontroli przeprowadzonej przez ww. organ w urzędzie gminy [...]. Nie budzi wątpliwości, że Okręgowy Inspektor Pracy w [...] jest zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Nadto żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej. Przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 48/12, Baza NSA). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f u.d.i.p.); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.; jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W kontrolowanej sprawie spełniony został zatem zakres podmiotowy i przedmiotowy u.d.i.p., co nie było w sprawie kwestionowane. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek zainteresowanego następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 7 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest zatem czynnością materialno - techniczną. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, nie sposób pominąć faktu, że organ po wniesieniu skargi do Sądu udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną. Powyższe oznacza, że w momencie rozpoznawania skargi, organ nie pozostawał już w bezczynności, gdyż rozpatrzył wniosek skarżącego z [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Sąd nie mógł uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zobowiązywanie organu do spełnienia czynności, która została już dokonana, jest bowiem nieuprawnione i niemożliwe. Nie oznacza to jednak, że Sąd nie był uprawniony do zbadania i stwierdzenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej i bezczynność ta trwała w dacie wystąpienia przez skarżącego ze skargą do Sądu. Organ winien bowiem przedłożony wniosek rozpoznać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ poinformował skarżącego o nowym terminie rozpoznania jego sprawy oraz przyczynie wydłużenia tego terminu, a następnie [...] czerwca 2018 r. przygotował do wysłania żądaną dokumentację pokontrolną. Jednakże wysłanie przedmiotowej dokumentacji nie zostało zrealizowane. W dniu [...]sierpnia 2018 r., a więc już po złożeniu skargi z [...] lipca 2018 r., doręczono skarżącemu bowiem żądaną przez niego dokumentację, a zatem do tej daty organ pozostawał w bezczynności. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie spostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego, choć z uchybieniem ustawowych terminów, ale został załatwiony. Zwłoka organu, po poinformowaniu skarżącego o przedłużeniu postępowania do [...] lipca 2018 r., nie była przy tym nadmierna, gdyż w rzeczywistości trwała 21 dni. Nadto, jak wyjaśnił organ, wynikała ona z przyczyn technicznych. Należy przy tym zaznaczyć, że po wpłynięciu skargi organ niezwłocznie, udostępnił żądaną informację. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W świetle przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczenie przez Sąd (z urzędu lub na wniosek) o wymierzeniu organowi grzywny ma charakter fakultatywny. W ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny nie było celowe, zwłaszcza przy niestwierdzeniu rażącego naruszenia prawa. O charakterze prewencyjnym dolegliwości finansowej grzywny można mówić wówczas, gdyby organ w sposób uporczywy i niejednokrotny dopuścił się przewlekłości, bądź bezczynności postępowań, a tego Sąd nie stwierdził. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny organowi, o czym orzekł w punkcie 3 wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie [...] zł.