VIII SAB/Wa 39/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie rozpoznania pisma z dnia 28 kwietnia 2021 roku oddala skargę. A. M. pismem z [...] kwietnia 2021 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB, organ I instancji) z wnioskiem o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w związku z bezprawnym prowadzeniem postępowania wobec niego i innych osób. Ponadto żądał umorzenia postępowania dotyczącego elementu nadwozia samochodowego i gołębnika i zwrotu nienależnie pobranych pieniędzy na poczet postępowania. W uzasadnieniu wniosku powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § pkt 4 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Z treści pisma wynikało, że PINB w R. prowadzi postępowanie legalizacyjne, którego stroną jest A. M.. Końcowo w uzasadnieniu wnioskujący wnosił o wstrzymanie egzekucji oraz umorzenie bezprawnie prowadzonego postępowania. Organ I instancji, pismem z [...] maja 2021 r., nazwanym zawiadomieniem, przekazał wniosek A.M. (dalej wnioskodawca, strona, skarżący) do M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, M.WINB), celem jego rozpoznania, uznając, że wniosek dotyczy postępowania nieważnościowego w związku z powołaniem art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4, pkt 6 , pkt 7 k.p.a. W odpowiedzi na wezwanie M.WINB z [...] maja 2021 r., w zakresie sprecyzowania wniosku z [...] kwietnia 2021 r., wnioskodawca wyjaśnił, iż jego wniosek skierowany był do PINB i dotyczył zaprzestania prowadzenia postępowania w stosunku do jego osoby oraz innych wskazywanych osób przez PINB w postanowieniu nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., zaś art. 156 k.p.a. użył on jako podstawy wskazania nieprawidłowości. W dalszej części pisma strona przedstawiła swoje argumenty z powołaniem się na orzeczenia sądów administracyjnych. W posumowaniu strona podniosła, iż brak nakazania przez WINB umorzenia bezprawnie prowadzonego postępowania przez organ I instancji, skutkuje tym, że skarżący wnosi o skierowanie sprawy do Sądu Administracyjnego. Następnie M.WINB pismem z [...] czerwca 2021 r. przekazując wniosek strony z [...] kwietnia 2021 r. do organu I instancji, wskazał, iż przed M. WINB nie jest prowadzone obecnie postępowanie odwoławcze, zażaleniowe bądź nadzwyczajne w sprawie, w której A. M. byłby stroną postępowania (k-92 akt adm.). Organ I instancji pismem z [...] czerwca 2021 r. (k-93 akt adm.) powiadomił stronę, że w związku z jej pismem do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R., przekazującym wniosek strony o umorzenie postępowania egzekucyjnego w zakresie należności obejmującej zaliczkę na koszty wykonania zastępczego oraz pismem M. WINB z [...] czerwca 2021 r. przekazującym wniosek o umorzenie bezprawnie prowadzonego postępowania, wyjaśniając okoliczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, że PINB w R. jako wierzyciel nie jest organem właściwym do umorzenia postępowania prowadzonego w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze pieniężnym. Takim organem jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w R.. Powyższe pismo wnioskodawca otrzymał w dniu [...] lipca 2021 r., co wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru. W dniu [...] lipca 2021 r., strona skierowała do M. WINB ponaglenie do załatwienia sprawy, wskazując, iż organ I instancji do dnia sporządzenia pisma nie wydał w sprawie ani postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.) ani decyzji orzekającej o istocie sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.) lub umarzającej postępowanie (art. 105 § 1 k.p.a.) czym naruszył zasadę wynikającą z art. 35 §1 k.p.a. W powyższym piśmie wnioskodawca zaznaczył, że wnosi o orzeczenie, czy niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie miało miejsce rażące naruszenie prawa. Organ I instancji przekazał ponaglenie strony do M. WINB pismem z [...] lipca 2021 r. Postanowieniem z [...] lipca 2021 r., Nr [...], M. WINB uznał ponaglenie A.M. za bezzasadne. W podstawie prawnej powołał art. 37 § 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 735 z późn. zm., dalej k.p.a.). Tym samym organ odwoławczy nie stwierdził, aby PINB dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2021 r., bowiem udzielił odpowiedzi stronie pismem z [...] czerwca 2021 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przeprowadzenia postępowania we wnioskowanym zakresie zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a., tj. po prawidłowym wszczęciu wobec osób będących stronami postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie prawidłowo ustalonego kręgu następców prawnych po ojcu wnioskodawcy zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, 2. umorzenie wobec strony obecnie prowadzonego postępowania w zakresie elementu nadwozia z gołębnikiem, gdyż nie jest stroną w tej sprawie i formalnie nigdy nie wszczęto wobec niego postępowania - w terminie miesiąca, 3. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według nom przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący wywiódł, iż wobec jego osoby i innych członków jego rodziny jest prowadzone postępowanie dotyczące pojedynczego elementu nadwozia, który jest gołębnikiem. Postępowanie pierwotnie było prowadzone wobec jego matki, a później zostało skierowane na drodze odwoławczej do ponownego rozpatrzenia i krąg osób nim objętych uległ rozszerzeniu o jego osobę i innych spadkobierców ojca bez formalnego wszczęcia wobec nowych osób postępowania w przedmiotowej sprawie. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie chodzi o bezczynność w zakresie umorzenia postępowania wobec jego osoby, że nie jest stroną w sprawie. Skarżący powołał się na podanie o wszczęcie postępowania z dnia [...].04.2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia - por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Odróżnić zatem należy "bezczynność" od "przewlekłości" postępowania. Skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ponieważ została poprzedzona ponagleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do M. WINB. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność prowadzonego postępowania przez PINB w związku z wnioskiem strony z dnia [...] kwietnia 2021 r. domagającej się wszczęcia postępowania wyjaśniającego w związku z bezprawnym prowadzeniem postępowania względem wnioskodawcy i innych osób, umorzenia postępowania i zwrotu pieniędzy. Po sprecyzowaniu wniosku organ odwoławczy przyjął, iż wniosek strony z [...] kwietnia 2021 r. nie dotyczy sprawy związanej z nieważnością postępowania, a M. WINB wyjaśnił, iż nie prowadzi w stosunku do strony żadnego postępowania. Ponaglenie wnioskodawcy z [...] lipca 2021 r. wskazuje, iż strona domaga się rozpatrzenia jej wniosku z [...] kwietnia 2021 r., w którym domagała się wykonania przez PINB w R. określonych czynności. Akta sprawy potwierdzają, że skarżący złożył wniosek do organu – PINB w R. w dniu [...] kwietnia 2021 r. i według skarżącego wniosek ten nie został rozpatrzony, bowiem organ nie wydał w sprawie ani postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ani decyzji orzekającej o istocie sprawy. Analizując akta sprawy, stwierdzić należy, że po pierwsze wniosek strony nie był w sposób należy sporządzony ani uzasadniony, co powodowało, że został on przekazany do organu odwoławczego (M. WINB), bowiem strona powoływała się na nieważność postępowania wskazując art. 156 § 1 pkt 2, 4, 6 i 7 k.p.a. Dopiero po sprecyzowaniu przez stronę, że nie dotyczy on postępowania nieważnościowego został przekazany do PINB w R.. Organ I instancji ustalił, że prowadzi postępowanie, w którym stroną jest wnioskodawca oraz, że w sprawie w postępowaniu egzekucyjnym zostało wydane postanowienie w zakresie zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Uznając zatem, że wniosek z [...] kwietnia 2021 r. wpłynął do organu, który nie jest władny do podejmowania jakichkolwiek czynności, PINB w . pismem z [...] czerwca 2021 r. udzielił stronie pisemnej odpowiedzi. Z odpowiedzi udzielonej stronie wynika, że PINB jako wierzyciel nie jest organem właściwym do umorzenia postępowania prowadzonego w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze pieniężnym, gdyż takim organem jest Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego. Po uznaniu ponaglenia za bezzasadne, skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego, domagając się zobowiązania PINB do przeprowadzenia postępowania w wnioskowanym zakresie, po prawidłowym wszczęciu postępowania, na podstawie prawidłowo ustalonego kręgu następców prawnych po jego ojcu. Ponadto skarżący wniósł o umorzenie postępowania w zakresie elementu nadwozia z gołębnikiem, gdyż nie jest stroną w tej sprawie. Niewątpliwie PINB prowadzi postępowanie jako organ nadzoru budowlanego, w którym to postępowaniu skarżący jako następca prawny po swoim ojcu występuje w charakterze strony. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazuje na nieprawidłowość ustalenia kręgu stron w postępowaniu dotyczącym obiektu gospodarczego z gołębnikiem zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w miejscowości K. [...], gmina P.. Wracając do wniosku strony z [...] kwietnia 2021 r., kolejnych pism skarżącego kierowanych do M. WINB w zakresie sprecyzowania wniosku, ponaglenia, stwierdzić należy, że odrębnie złożonym wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r., strona skarżąca wnosiła o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w związku z tym, że "jest stroną w postępowaniu dotyczącym obiektu gospodarczego z gołębnikiem zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w miejscowości K. [...], gmina P.". Nowo złożonym wnioskiem domagała się umorzenia postępowania prowadzonego przez PINB oraz zwrotu pieniędzy (prawdopodobnie pobranych na wykonanie opinii technicznej – przypis Sądu). Wyjaśnić należy skarżącemu, że przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują takiej możliwości, aby wszcząć "nowe postępowanie", celem umorzenia "innego postępowania". W nowo wniesionym postępowaniu o bezczynność PINB w zakresie wszczęcia postepowania, Sąd nie ma możliwości prawnych analizowania, czy działania organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego były prawidłowe w sprawie dotyczącym obiektu gospodarczego z gołębnikiem oraz czy skarżący powinien być stroną prowadzonego postępowania przez PINB. Sąd w rozpoznawanej sprawie bada jedynie czy organ po wniesieniu wniosku podjął należyte działania i czy działanie te podjęte były w przewidzianym przez k.p.a. terminie. Zważyć należy, że pomimo sprecyzowania wniosku skarżącego, wniosek dla organu nie był do końca czytelny, bowiem końcowo w uzasadnieniu wniosku z [...] kwietnia 2021 r., skarżący domagał się wstrzymania egzekucji oraz umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego i zwrotu pieniędzy z odsetkami. Cały czas jednak w kolejnych pismach podnosił, że sprawa dotyczy wniosku z [...] kwietnia 2021 r., a nie postępowania w sprawie obiektu gospodarczego. Przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia ,,bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na bezczynność judykatura i doktryna przyjmuje, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie organ uznał, że skoro udzielił pisemnej odpowiedzi stronie pismem z [...] czerwca 2021 r., to nie pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku. W ocenie Sądu z takim stanowiskiem organu należy się zgodzić. Podjęte czynności materialno- technicznej w formie pisemnie udzielonej odpowiedzi Sąd ocenił za wystarczające. Niewątpliwie PINB nie jest władny umorzyć postępowania prowadzonego przez inny organ, w tym przypadku organ egzekucyjny, którym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego. Na marginesie Sąd wyjaśnia wnioskodawcy, że pisma z argumentami prawnymi co do prowadzenia postępowania w sprawie przez PINB dotyczącej obiektu gospodarczego z gołębnikiem zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w miejscowości K. [...], gmina P., winien kierować do tej właśnie sprawy. Prowadzonej sprawie przez organ I instancji może zarzucać "bezczynność" czy "przewlekłość prowadzonego postępowania", a nie wszczynać "nowej" sprawy celem załatwienia sprawy w toku. Końcowo mając na uwadze argumenty skargi, jeszcze raz Sąd wskazuje skarżącemu, że w niniejszym postępowaniu w sprawie o bezczynność wniosku z [...] kwietnia 2021 r., Sąd nie bada czy skarżący jest prawidłowo stroną innego postępowania. Taka analiza może być przeprowadzona dopiero po zakończeniu prowadzonego postepowania przez PINB. Dlatego skarżący powinien być zainteresowany doprowadzeniem do zakończenia postępowania w sprawie obiektu gospodarczego z gołębnikiem. Wobec powyższego, oceniając przebieg zdarzeń w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że organ nie dopuścił się bezczynności. Udzielona przez organ negatywna odpowiedź stanowiła rozpoznanie sprawy w przewidzianej formie, jako inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podjęcie przez organ czynności w formie pisma w ciągu miesiąca od wpływu do organu wniosków oznacza brak przewlekłości w załatwieniu omawianej sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną