VIII SAB/Wa 39/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w R. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 20 czerwca 2024 r. M. B. (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego w R. z wnioskiem o udostępnienie kserokopii dokumentów zawierających informacje publiczne (dokumentów urzędowych), które znajdują się w aktach prawomocnie zakończonych spraw karnych o sygnaturach: [...] oraz [...], tj.: 1) protokołów zeznań świadków, 2) protokołów zeznań świadków odczytanych i ujawnionych na rozprawie, 3) protokołów wyjaśnień oskarżonych, 4) protokołów wyjaśnień podejrzanych odczytanych i ujawnionych na rozprawie, 5) aktów oskarżenia. Uzasadniając wniosek powołał się na art. 61 Konstytucji RP gwarantujący prawo dostępu do informacji publicznej, przepisy art. 1, 2 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz utrwalony w orzecznictwie pogląd, że w toku postępowania karnego dostęp do akt postępowania przygotowawczego i akt sądowych reguluje art. 156 kpk, ale po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego sprawę zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, że protokoły z zeznań świadków i wyjaśnień oskarżonych (podejrzanych) mają przymiot dokumentów urzędowych podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Prezes Sądu Rejonowego w R. w odpowiedzi na wniosek pismem z 2 lipca 2024 r. poinformował skarżącego, iż dokumenty objęte wnioskiem nie zawierają informacji publicznej i nie mogą być udostępnione w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Cytując tezy z wyroku WSA w Krakowie II SAB/Kr 55/21 podniósł m.in., że "sprawami publicznymi są nie tylko sprawy w znaczeniu powszechnym, ale także sprawy indywidualne, rozstrzygane w postępowaniu przed organami państwa i właśnie do postępowań indywidualnych nawiązuje m.in. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit, a tiret pierwsze u.d.i.p., stanowiąc, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Bez wątpienia zatem jaką informację publiczną ustawa kwalifikuje: informację o sposobach przyjmowania spraw, załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania z rozstrzygania, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W postępowaniach indywidualnych wytwarzane są przez organy prowadzące postępowanie nie tylko akty administracyjne, czy innego rodzaju rozstrzygnięcia, ale także dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego tj. protokoły z zeznaniami świadków, wyjaśnieniami obwinionego. Tego rodzaju dokumenty nie zostały jednak wymienione w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.i.p., nie nawiązują doń także pozostałe uregulowania art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że przyjęcie, że do dokumentów urzędowych, wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument, nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit, a u.d.i.p". Wskazał, iż w ocenie Organu nie ma waloru informacji publicznej każdy dokument zawarty w aktach postępowania, w szczególności orzeczenie kończące postępowanie przygotowawcze, czy wyrok, który zapadł. Podniósł, iż informacją publiczną nie jest protokół zeznań świadka, wyjaśnień oskarżonych/podejrzanych. Dokumenty te nie zawierają bowiem oświadczenia woli bądź wiedzy funkcjonariusza publicznego, lecz świadka/oskarżonego, czy podejrzanego. Sygnowanie tego protokołu przez funkcjonariusza nie powoduje, że staje się on jego oświadczeniem woli lub wiedzy, lecz stanowi potwierdzenie, że protokół został sporządzony przez tego funkcjonariusza lub przy jego udziale, w określonym czasie i miejscu. Odnośnie aktów oskarżenia Organ podzielił stanowisko wyrażone w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dokument urzędowy w postaci aktu oskarżenia sporządzonego w konkretnej sprawie karnej nie stanowi informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, lecz zawiera informacje dotyczące spraw indywidualnych osób. Za informację publiczną uznany powinien być jedynie fakt wniesienia aktu oskarżenia do sądu, nie zaś jego postać i treść. Akt oskarżenia nie jest niczym innym, jak pismem procesowym organu będącego stroną postępowania sądowego, który poza procesem nie ma samodzielnego bytu (por. wyrok NSA III OSK 6466/21, III OSK 357/19, III OSK 3861/21). Pismem z 9 lipca 2024 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji zgodnie z żądanym zakresem wniósł o zobowiązanie Prezesa Sądu Rejonowego w R. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 20.06.2024 r. złożył wniosek o udostępnienie kserokopii dokumentów zawierających informacje publiczne (dokumentów urzędowych), które znajdują się w aktach prawomocnie zakończonych spraw karnych [...] oraz [...], tj.: 1) protokołów zeznań świadków, 2) protokołów zeznań świadków odczytanych i ujawnionych na rozprawie, 3) protokołów wyjaśnień oskarżonych, 4) protokołów wyjaśnień podejrzanych odczytanych i ujawnionych na rozprawie, 5) aktów oskarżenia. Nadmienił, że przedmiotem w/w spraw karnych nie były informacje niejawne lub chronione tajemnicą zawodową, zaś dane osobowe świadków, oskarżonych wystarczy poddać anonimizacji. Podniósł, że 4.04.2024 r. skarżącemu doręczono pismo z Sądu Rejonowego w R., w którym Organ zanegował fakt, że dokumenty urzędowe, o udostępnienie których Skarżący wystąpił, mają cechę dokumentów zawierających informacje publiczne powołując się na w/w orzeczenie WSA w Krakowie. Wskazał, że Organ pominął utrwalony w orzecznictwie pogląd, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub w zakresie swoich kompetencji gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 721/08). Dodał, że podobnie ocenił tę kwestię NSA w wyroku III OSK 6634/21 uznając, że protokół zeznań świadka zawiera informację publiczną. Podniósł, że charakter informacji publicznej mają również akty oskarżenia i to zarówno po wniesieniu ich przez oskarżyciela do sądu, jak i te znajdujące się w aktach sprawy prawomocnie zakończonej, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, które pominął w swym stanowisku Prezes Sądu Rejonowego w R.. Zauważył, że Organ odmówił waloru informacji publicznej w/w dokumentom znajdującym się w aktach prawomocnie zakończonych spraw karnych. W konsekwencji nie wydał też decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co uniemożliwia złożenie odwołania oraz ponowną kontrolę instancyjną odnośnie prawidłowości działań organu, która jest przewidziana normalnym tokiem postępowania administracyjnego, gdyby dokonano prawidłowej wykładni przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Odpowiadając na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że 20 czerwca 2024 roku Skarżący złożył w/w wniosek o udzielenie informacji publicznej, na który Organ udzielił odpowiedzi pismem z 2 lipca 2024 r., uznając, iż protokoły, o których kopie wystąpił nie są informacją publiczną. Podniósł, że jeżeli żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, co oznacza również, że nie wymaga wydania decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji, a postępowanie dostępowe zostaje załatwione zwykłym pismem jako czynnością materialno - techniczną. W ocenie Organu w/w odpowiedź była załatwieniem wniosku, zgodnie z wykładnią wskazaną w orzecznictwie (wyroki NSA: I OSK 50/06, I OSK 243/07, l OSK 4362/21). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1705), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rolą sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i podlegała udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stanowi on bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej jest Prezes Sądu Rejonowego. Z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 czerwca 2024 r. wynika, że Skarżący żądał kserokopii protokołów zeznań świadków, protokołów zeznań świadków odczytanych i ujawnionych na rozprawie, protokołów wyjaśnień oskarżonych, protokołów wyjaśnień podejrzanych odczytanych i ujawnionych na rozprawie, aktów oskarżenia w sprawach [...] i [....], a Organ ich nie udostępnił wskazując, że nie maja one waloru informacji publicznej. Analizując tak przedstawiony spór prawny, zauważyć należało, że był on przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale składu 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13. Uchwała ta, w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, powinna być przedmiotem szczególnej analizy z uwagi na fakt, że zawierała również istotne wskazania, co do wzajemnej relacji przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i Kodeksu postępowania karnego. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Jak przyjęto w ww. uchwale, przepisami takimi są m. in. przepisy art. 156 i 321 K.p.k. Przepis art. 156 § 1 K.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 K.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Art. 156 § 5 i 5a odnoszą się z kolei do postępowania przygotowawczego. Przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a K.p.k. adresowane są do wszystkich potencjalnych adresatów, a nie tylko wobec stron postępowania karnego, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego. Są one przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawa ta nie ma do nich zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na wysoki stopień formalizacji postępowania i dostępu do akt postępowania karnego dla stron i daleko idące odformalizowanie postępowania regulowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie tym samym, że strona postępowania karnego, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na zasadach określonych w K.p.k., bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Całość wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w ww. uchwale prowadzi do kilku niewątpliwych wniosków. Po pierwsze, przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a K.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza między innymi treść zdania drugiego art. 156 § 5 K.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, powyżej wskazane przepisy K.p.k. stanowią owe "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów tejże ustawy do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej. Podzielając powyższy pogląd uznać należało, że żądane w niniejszej sprawie do udostępnienia przez Prezesa Sądu Rejonowego kserokopie aktu oskarżenia wniesione w konkretnie oznaczonych sprawach jak i kserokopie protokołów zeznań świadków, protokołów zeznań świadków odczytanych i ujawnionych na rozprawie, protokołów wyjaśnień oskarżonych, protokołów wyjaśnień podejrzanych odczytanych i ujawnionych na rozprawie nie są informacją publiczną, której udostępnienia mógł domagać się Skarżący w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasadne zatem pozostaje stanowisko Organu, co do niemożności udostępnienia żądanych dokumentów w trybie u.d.i.p. Dostrzec również trzeba, że kwestia oceny aktu oskarżenia jako informacji publicznej nie jest postrzegana w orzecznictwie NSA jednolicie (por. wyroki NSA z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 357/19, 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3861/21 oraz przeciwne stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2078/16, 15 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1420/17). Sąd rozpoznający niniejszą skargę podzielił jednak stanowisko zaprezentowane w dwóch pierwszych przywołanych powyżej wyrokach z przyczyn podanych w niniejszym uzasadnieniu. Na marginesie wskazać też należy, iż wyrok WSA w Krakowie II SAB/Kr 55/21 (na który powołuje się Organ w odpowiedzi z 2.07.2024 r.) został uchylony w całości wyrokiem NSA z 7.02.2023 r. III OSK 6634/21, co pozostaje jednak bez wpływu na zaprezentowaną wyżej ocenę Sądu, iż przywołane wyżej przepisy K.p.k. stanowią "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów tejże ustawy do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej. Brak jest podstaw do uznania za uzasadniony zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji RP na który powołuje się Skarżący w swym wniosku. Przepis art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantuje każdemu dostęp do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei z ustępu 2 wynika, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu. Z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie to musi mieć swoją wyraźną podstawę w ustawie, nie może być oparte na domniemaniu. Musi też posiadać materialną legitymację, a więc jego wprowadzenie jest możliwe jedynie z uwagi na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie zasady i tryb dostępu do informacji publicznych zawartych w aktach postępowania karnego uregulowano na odmiennych zasadach niż u.d.i.p. – w przepisach K.p.k. Postępowanie karne realizuje określone cele wynikające przede wszystkim z art. 2 § 1 K.p.k. i brak jest wątpliwości, iż dobro postępowania karnego, jak również dobro, czy interesy stron lub innych jego uczestników wymagają odmiennego uregulowania zasad dostępu do akt postępowania i znajdujących się w nich dokumentów stanowiących informację publiczną. Regulacje zawarte w K.p.k. odpowiadają w pełni wymogom przepisu art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej w trybie u.d.i.p. i zastosowanie do wnioskowanej informacji zasad i trybu wynikającego z przywołanych przepisów K.p.k. nie naruszyło konstytucyjnego prawa do informacji publicznej zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji, które nie jest prawem absolutnym i musi podlegać ograniczeniu ze względu na wartości podlegającej ochronie w wyższym stopniu niż to prawo. Jako nieuprawniony należy uznać zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ Organ zamiast informować Skarżącego pismem z 2.07.2024 r. (w skardze błędnie wskazanym, iż doręczonym 4.04.2024 r.) o braku możliwości udzielenia informacji w sprawie, powinien w sprawie wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji. Przypomnieć należy, że w sprawach związanych z udostępnieniem informacji publicznej organ wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w dwóch przypadkach. Gdy wniosek dotyczy informacji przetworzonej, ale wnioskodawca nie wykazał, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu społecznego (art. 3 ust .1 pkt 1 u.d.i.p.) lub gdy żądane informacje są objęte tajemnicami ustawowo chronionymi (art. 5 ust. 1 - 2b u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, w której wnioskodawca żąda danych, które nie stanowią informacji publicznej, to w takiej sytuacji nie wydaje się decyzji administracyjnej, ale w terminach określonych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. informuje się o tym wnioskodawcę. Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.