VIII SAB/Wa 41/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w R. w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. D.P. (dalej jako "skarżący") zwrócił się do Prokuratora Okręgowego w R. o przekazanie, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198), informacji czy pracownicy Prokuratury otrzymali dowody wdzięczności od oskarżonych w sprawie o sygn. akt [...] Prokuratury Rejonowej R. - [...] w R. rozpoznawanej przez Sąd Rejonowy w R. sygn. akt [...], a jeżeli tak, którzy z pracowników dowody te otrzymali, jakiego rodzaju były to korzyści i w jakiej wysokości. Ponadto na podstawie powołanej wyżej ustawy skarżący domagał się przekazania informacji czy Prokurator Okręgowy i podlegli mu pracownicy posiadają informacje odnośnie fałszowania akt sprawy nr [...], czy do sfałszowania akt doszło za wiedzą pracowników prokuratury, kto w tym uczestniczył, na czyje polecenie doszło do sfałszowania akt tej i innych spraw dotyczących wskazanych w piśmie osób. Na podstawie ww. ustawy skarżący zażądał również udostępnienia mu dokumentów z akt nadzoru sprawowanego przez Prokuraturę Okręgową w R. nad sprawą [...] podnosząc, że rości sobie prawo do udostępnienia mu akt nadzoru z uwagi na interes publiczny. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący złożył w Prokuraturze Okręgowej w R. skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił Prokuratorowi Okręgowemu w R. bezczynność z powodu nieudzielenia mu w ustawowym terminie informacji publicznej dotyczącej korupcji i fałszowania akt przez prokuraturę w sprawie [...] oraz nieudzielania mu informacji odnośnie nadzoru sprawowanego przez Prokuraturę Okręgową nad tą sprawą. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący został poinformowany przez organ, że akta zwierzchniego nadzoru służbowego nr [...] nad śledztwem nr [...] Prokuratury Rejonowej [...] w R. stanowiące zbiór dokumentów różnego rodzaju, jako całość nie stanowią informacji publicznej, a zatem akta te jako całość nie są poddane rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu nie mogą zostać w całości udostępnione. W treści ww. pisma zwrócono się do skarżącego o sprecyzowanie jego wniosku poprzez wskazanie jakich dokumentów domaga się udostępnienia z akt nadzoru oraz wskazanie rodzaju i zakresu informacji publicznych, które chciałby uzyskać. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że jego wniosek, w części, w której domaga się przekazania mu informacji odnoszących się do bezpodstawnych insynuacji dotyczących przyjmowania korzyści majątkowych oraz fałszowania akt prowadzonych postępowań, nie podlega rozpoznaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako iż wniosek w tej części stanowi jedynie wyraz niezadowolenia z rozpoznania sprawy przez sąd, a nie jest żądaniem przekazania informacji o ustawowym zakresie działania prokuratury. Nadto, skarżący został poinformowany, że Prokuratura Okręgowa w R. nie posiada jakichkolwiek informacji o tego rodzaju zdarzeniach. Do chwili sporządzenia przez organ odpowiedzi na skargę, skarżący nie sprecyzował swojego wniosku w części dotyczącej udostępnienia akt nadzoru Prokuratury Okręgowej w R.. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w R. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że skarżący w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. zawarł jedynie ogólne żądanie udostępnienia dokumentów z akt zwierzchniego nadzoru służbowego Prokuratury Okręgowej w R.. Skarżący nie wskazał przy tym jakich konkretnie dokumentów z akt nadzoru domaga się udostępnienia i nie określił tym samym jakie informacje publiczne z tych akt chciałby uzyskać, wskazując jedynie, że rości sobie prawo do udostępnienia mu akt tej sprawy. Dlatego też, w ocenie organu, wobec tak ogólnie sformułowanego żądania należy uznać, że skarżący domaga się udostępnienia całości akt zwierzchniego nadzoru służbowego nr [...] sprawowanego nad śledztwem [...]. Organ zauważył, że skarżący domaga się dostępu do akt zakończonego nadzoru. Sprawa nr [...] została bowiem zakreślona jako zakończona w dniu [...] kwietnia 2012 r. po powiadomieniu Prokuratury Okręgowej przez Prokuraturę Rejonową o zakończeniu postępowania przygotowawczego w sprawie nr [...] i skierowaniu aktu oskarżenia do sądu. W sprawie tej rozpoznawanej w Sądzie Rejonowym w R. w dniu [...] maja 2013 r. zapadł wyrok, który jest nieprawomocny. Wprawdzie obowiązujące przepisy prawa nie regulują kwestii dostępu do akt zwierzchniego nadzoru służbowego sprawowanego przez prokuraturę nadrzędną nad postępowaniem przygotowawczym prowadzonym w prokuraturze niższego rzędu, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż akta spraw prowadzonych przez organy państwa, jako całość nie stanowią informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje uprawnienia określonego jako dostęp do akt, czy wgląd do akt. Akta spraw prowadzonych przez organy państwa, stanowiące zbiór informacji różnego rodzaju, nie mogą jako całość być udostępniane, gdyż akta jako całość nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem organu nie ma również podstaw do przyjęcia by uprawnienie do dostępu do akt sprawy wynikało z treści art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż ww. przepis normuje jedynie uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Przepis ten nie reguluje natomiast dostępu do akt sprawy jako zbioru dokumentów, a zatem dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił, że wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej musi wskazywać o jaką informację chodzi i co ma być jej przedmiotem. Wniosek zaś domagający się udostępnienia całości akt nie wskazuje natomiast o jaki rodzaj informacji publicznej chodzi. Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji będących zarówno informacją publiczną, jak i nie stanowiących takich informacji, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane. Znajdujące się w aktach nadzoru dokumenty to w większości dokumenty o charakterze wewnętrznym. Skoro skarżący w swoim wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. domagał się udostępnienia akt nadzoru sprawowanego nad sprawą [...], to w istocie żądał udostępnienia mu tych akt w całości. Akta nadzoru w całości nie mogą zaś zostać uznane za informację publiczną, o czym powiadomiono skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nadto, jak wynika z wyroku NSA z dnia 5 maja 2013 r. sygn. I OSK 2889/12, w przypadku żądania udostępnienia akt w całości, bez sprecyzowania o jaką informację publiczną chodzi, prokurator nie jest zobligowany do analizy wszystkich znajdujących się w aktach dokumentów celem ich kwalifikacji i wyodrębnienia tych, które mają status informacji publicznej. W konkluzji uzasadnienia swojej odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w R. zauważył, że do stwierdzenia czy organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności, konieczne jest uprzednie rozstrzygnięcie czy żądane informacje są w istocie informacjami publicznymi. W sytuacji gdy żądane informacje nie mają takiego charakteru organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze, że żądanie udostępnienia akt nadzoru w całości, nie stanowi informacji publicznej, jak również żądane przez skarżącego informacje dotyczące insynuowanego przez niego przyjmowania korzyści majątkowych oraz fałszowania akt postępowania przygotowawczego przez pracowników prokuratury, nie podlegają również z przyczyn oczywistych, jako nie należące do ustawowego zakresu działania prokuratury, rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można uznać, by doszło do bezczynności organu. Udzielenie skarżącemu odpowiedzi nie podlegało rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżący złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) - zwanej dalej "u.d.i.p." Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Tak więc, do stwierdzenia czy organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. pozostaje w bezczynności, konieczne jest przede wszystkim uprzednie rozstrzygnięcie czy żądane informacje są w istocie informacjami publicznymi. W sytuacji gdy żądane informacje nie mają takiego charakteru organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu informacje, o które zwrócił się do organu skarżący, tj. żądanie udostępnienia całości akt zwierzchniego nadzoru służbowego czy też informacje o rzekomym fałszowaniu akt postępowania przygotowawczego, nie stanowią informacji publicznej i ich udostępnianie nie zostało poddane reżimowi u.d.i.p. Skoro więc udzielenie skarżącemu odpowiedzi nie podlegało rygorom ww. ustawy, nie można również uznać, by doszło do bezczynności organu (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 50/06, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. II SAB/Ol 22/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. IV SAB/Gl 122/12). Zgodzić się należy z organem, że brak jest podstaw do przyjęcia by uprawnienie do dostępu do akt sprawy wynikało z treści art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Powyższy przepis normuje bowiem jedynie uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, nie reguluje zaś dostępu do akt sprawy jako zbioru dokumentów. Zatem dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje poza regulacją u.d.i.p. Pogląd taki wyrażony został w wyroku NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. I OSK 2662/12. Słusznie zauważył organ, że obowiązujące przepisy prawa nie regulują kwestii dostępu do akt zwierzchniego nadzoru służbowego sprawowanego przez prokuraturę nadrzędną nad postępowaniem przygotowawczym prowadzonym w prokuraturze niższego rzędu. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że akta spraw prowadzonych przez organy państwa, jako całość nie stanowią informacji publicznej, a u.d.i.p. nie reguluje uprawnienia określonego jako dostęp do akt, czy wgląd do akt. Akta spraw prowadzonych przez organy państwa, stanowiące zbiór informacji różnego rodzaju, będących zarówno informacją publiczną, jak i nie stanowiących takich informacji, nie mogą jako całość być udostępniane, gdyż akta jako całość nie stanowią informacji publicznej. Pogląd ten został wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz - wyroki NSA z dnia 5 marca 2013 r. sygn. I OSK 2889/12, z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. I OSK 2662/12, z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 83/10, z dnia 28 października 2009 r. sygn. I OSK 714/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. II SA/Po 895/12.). Pogląd ten jest aprobowany także w piśmiennictwie (Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka - Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2012, str.39-42). W związku z powyższym okolicznością istotną w niniejszej sprawie jest, że skarżący do dnia wniesienia rozpoznawanej skargi na bezczynność organu, nie sprecyzował swojego wniosku w części dotyczącej udostępnienia mu akt nadzoru Prokuratury Okręgowej w R.. W takiej sytuacji słusznie przyjął organ, że skarżący żąda udostępnienia mu przedmiotowych akt w całości. Zauważyć zaś należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, zawarł pogląd zgodnie z którym: "Żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)." Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. W rozpoznawanej sprawie organ po złożeniu wniosku skarżącego o udostępnienie żądanych przez niego informacji udzielił mu odpowiedzi pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., że żądane informacje nie są informacjami publicznymi. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić mając na względzie ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych powołane przez organ w odpowiedzi na skargę. Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak było podstaw do wszczynania trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zatem udzielenie pisemnej odpowiedzi, nie przybierającej formy sformalizowanej decyzji, w okolicznościach tej sprawy, należy uznać za dopuszczalną i wyłącznie możliwą formę załatwienia sprawy. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga bowiem wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy, lecz z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Brak było zatem podstaw prawnych do uznania bezczynności organu w opisanym zakresie. Stąd też skarga podlega oddaleniu. Wyjaśnić również należy, że na gruncie u.d.i.p. podmiot do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako "K.p.a."). Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 K.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom K.p.a. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy K.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r. w sprawie I OSK 50/06 publikowany na https://cbois.nsa.gov.pl) W sytuacji zatem, kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, nie wchodzi w grę możliwość wezwania do uzupełnienia braków podania w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o regulację art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.