VIII SAB/Wa 41/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi L. S. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z dnia 27 sierpnia 2019 r. oddala skargę. Wnioskiem z 27 sierpnia 2019 r. l. S. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej (dalej: "MON", "organ") o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), o przesłanie skanów następujących dokumentów: 1. zawiadomienia Ministra Obrony Narodowej w sprawie B. O., w sprawie polecenia organizacji w polskich jednostkach wojskowych akcji rekrutacyjnych dawców szpiku do Fundacji [...], 2. postanowienia o umorzeniu śledztwa w przedmiotowej sprawie, 3. zażalenia na powyższe postanowienie do sądu, 4. postanowienia sądu o nieuwzględnieniu zażalenia na postanowienie prokuratora, 5. audytu z przeprowadzonego postępowania wewnętrznego w ww. sprawie. W odpowiedzi na wniosek, pismem z 6 września 2019 r. nr [...] zastępca Dyrektora Centrum Operacyjnego MON poinformował wnioskodawcę, że dokument audytu z przeprowadzonego postępowania wewnętrznego pod nazwą "Audyt otwarcia Ministerstwa Obrony Narodowej" jest dokumentem niejawnym, opatrzonym klauzulą "Zastrzeżone" o nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Organ oświadczył, że szczegółowa odpowiedź w zakresie audytu zostanie udzielona skarżącemu do dnia 18 września 2019 r. MON wyjaśnił, że pozostałe dokumenty, o których skany wystąpił skarżący, dotyczą postępowania przygotowawczego w sprawie przekroczenia [...] lipca 2015 r. przez funkcjonariusza publicznego B. O. uprawnień poprzez skierowanie pisma do dowódców jednostek wojskowych RP z prośbą o dołączenie do akcji rejestracji potencjalnych dawców komórek macierzystych i szpiku, które zostało zakończone umorzeniem. Wskazał, że dysponentem tych informacji jest Prokuratora Rejonowa [...] w W. i do niej skarżący powinien zwrócić się o ich udostępnienie. Decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] MON odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w punkcie 5 wniosku z dnia 27 sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że żądany przez skarżącego dokument noszący nazwę "Audyt otwarcia Ministerstwa Obrony Narodowej" jest dokumentem niejawnym opatrzonym klauzulą "Zastrzeżone". Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Nadanie określonym informacjom klauzuli tajności uniemożliwia udostępnienie tych informacji w trybie u.d.i.p. Organ wskazał, że zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 742 ze zm.; dalej: "u.o.i.n."), informacje którym nadano określoną klauzulę tajności mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. W myśl art. 2 pkt 2 u.o.i.n. rękojmią zachowania tajemnicy jest zdolność osoby do spełnienia ustawowych wymogów dla zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem, stwierdzona w wyniku przeprowadzenia postępowania sprawdzającego. Według art. 4 ust. 1 u.o.i.n. informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Wobec powyższego organ stwierdził, że przyznanie określonym informacjom klauzuli tajności pozbawia możliwości udostępnienia tych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskiem z 9 września 2019 r. wnioskodawca zwrócił się do Prokuratury Rejonowej [...] o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. skanu zawiadomienia Ministra Obrony Narodowej w sprawie B. O., w sprawie polecenia organizacji w polskich jednostkach wojskowych akcji rekrutacyjnych dawców szpiku do Fundacji [...], 2. skanu postanowienia o umorzeniu śledztwa w przedmiotowej sprawie, 3. skanu zażalenia na powyższe postanowienie do sądu, 4. skanu postanowienia sadu o nieuwzględnieniu zażalenia na postanowienie prokuratora. Pismem z [...] września 2019 r., sygn. [...] Prokurator Rejonowy [...], odpowiadając na wniosek skarżącego z 9 września 2019 r. przesłał skarżącemu skan zawiadomienia z [...] stycznia 2012 r. oraz postanowienia o umorzeniu dochodzenia z [...] maja 2016 r. Poinformował, że w sprawie [...] nie było wnoszone zażalenie na postanowienie o umorzeniu dochodzenia. Pismem z 9 października 2019 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") na bezczynność MON w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie MON do rozpoznania punktu 1 i 3 wniosku z 27 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Zwrócił uwagę, że pismem z [...] września 2019 r., sygn. [...], Prokurator Rejonowy [...] w W., udostępnił informację publiczną niezwiązaną z jego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, że pismem z [...] września 2019 r. wystąpił do Prokuratury Rejonowej [...] w W. o wyjaśnienie wątpliwości, które powstały w związku z pismem z [...] września 2019 r., gdyż otrzymał odpowiedź niezwiązaną z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Oświadczył, że pismem z [...] września 2019 r. Prokurator Rejonowy [...] w W. poinformował, że MON nie składał zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa. Według skarżącego MON jest podmiotem, do którego odnosi się zapis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co przesądza o spełnieniu podmiotowej przesłanki wniosku z 27 sierpnia 2019 r. Skarżący zaznaczył, że zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa oraz zażalenie na postanowienie prokuratora o umorzeniu śledztwa zostały sporządzone i podpisane przez MON i jako takie dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, co spełnia przesłanki oświadczenia woli złożonego w imieniu organu. W odpowiedzi na skargę MON wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek z 27 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej została udzielona skarżącemu pismem z [...] września 2019 r., w którym wyjaśniono, że nie może on otrzymać żądanych skanów dokumentów, ponieważ stanowią one część akt sprawy postępowania przygotowawczego. W związku z tym ocena, czy wnioskowane skany mogą zostać udostępnione należy do dysponenta informacji publicznej, którym jest prokurator. Jednocześnie skarżącemu wskazano organ, który jest w posiadaniu żądanych dokumentów tj. Prokuraturę Rejonową [...]. Organ wyjaśnił, że w zakresie punktu 5 wniosku z 27 sierpnia 2019 r. została wydana decyzja MON z [...] września 2019 r. nr [...] odmawiająca udostępnienia informacji publicznej ze względu na to, że żądany dokument jest dokumentem niejawnym (opatrzonym klauzulą "Zastrzeżone"). W kwestii zarzutów dotyczących bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 1 i 3 wniosku z 27 sierpnia 2019 r. tj. zawiadomienia MON w sprawie B. O., w sprawie polecenia organizacji w polskich jednostkach wojskowych akcji rekrutacyjnych dawców szpiku do Fundacji [...] oraz zażalenia na postanowienie o umorzeniu śledztwa w powyższej sprawie organ zaznaczył, że żądane dokumenty są częścią akt prowadzonego karnego postępowania przygotowawczego. Zatem to prokurator prowadzący lub nadzorujący to postępowanie jako dysponent informacji publicznej każdorazowo musi ocenić, czy podlega ona udostępnieniu. Powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast w myśl art. 241 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1950 ze zm.; dalej: "k.k.") rozpowszechnianie wiadomości z postępowania przygotowawczego jest karalne. Organ stwierdził, że nie jest podmiotem uprawnionym do oceny, czy żądane dokumenty powinny być chronione przed ujawnieniem czy też można je udostępnić. MON poinformował skarżącego do jakiego podmiotu powinien się zwrócić z wnioskiem o udostępnienie wnioskowanych informacji. Podkreślił, że prokuratura posiada aktualne informacje o stanie sprawy, które mogą mieć wpływ na tryb i zakres udostępniania dokumentacji w danej sprawie, np. o podjęciu albo wznowieniu postępowania przygotowawczego. Natomiast organ nie ma takich informacji. Ponadto wyjaśnił, że nie są mu znane przyczyny, dla których Prokuratora Rejonowa [...] nie dysponuje wnioskowanymi dokumentami. Zgodnie z posiadanymi w tej kwestii informacjami, postępowanie którego częścią są wnioskowane dokumenty toczyło się pod sygnaturami [...] oraz [...] (sygn. Sądu Rejonowego dla [...]). Organ wskazał, że dane dotyczące sygnatur, pod którymi toczyło się postępowanie zostaną niezwłocznie przesłane skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.; dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 70). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności MON w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z 27 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie skanów następujących dokumentów: 1) zawiadomienia MON w sprawie B. O., w sprawie polecenia organizacji w polskich jednostkach wojskowych akcji rekrutacyjnych dawców szpiku do Fundacji, 2) zażalenia na postanowienie o umorzeniu śledztwa. Wyjaśnić należy, że udostępnienie informacji objętych wnioskiem może nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz jest on w posiadaniu informacji, które mają charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Jednocześnie jednak art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W świetle dyspozycji art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie to podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnieniach oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący, wnioskiem z 27 sierpnia 2019 r., domagał się informacji dotyczących zawiadomienia MON w sprawie B. O., w sprawie polecenia organizacji w polskich jednostkach wojskowych akcji rekrutacyjnych dawców szpiku do Fundacji [...], postanowienia o umorzeniu śledztwa, zażalenia na powyższe postanowienie, postanowienia sądu o nieuwzględnieniu zażalenia na postanowienie prokuratora, a więc informacji związanych z postępowaniem przygotowawczym. Ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 30 ze zm.; dalej: "k.p.k.") określa w art. 156 § 5 zasady, tryb i formę udostępniania akt stronom toczącego się i zakończonego postępowania przygotowawczego. Przepis ten wskazuje, że za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. W przedmiotowej sprawie organ pismem z [...] września 2019 r. poinformował skarżącego, że właściwym organem do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej postępowania przygotowawczego jest Prokuratura Rejonowa [...], która jest w posiadaniu żądanych dokumentów. Ponadto w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że postępowanie którego częścią są wnioskowane dokumenty toczyło się pod sygnaturami [...] oraz [...] (sygn. Sądu Rejonowego dla [...]). Jednocześnie MON zobowiązał się, że dane dotyczące sygnatur, pod którymi toczyło się postępowanie zostaną niezwłocznie przesłane skarżącemu. Natomiast w zakresie informacji znajdującej się w posiadaniu organu tj. dokumentu pod nazwą: "Audyt otwarcia Ministerstwa Obrony Narodowej" decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] MON odmówił udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższego nie można zatem uznać, że organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec złożonego przez skarżącego wniosku. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę.