VIII SAB/Wa 45/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. W. na bezczynność [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) umarza postępowanie w sprawie; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na rzecz skarżącego A. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. A. W. złożył do [...] S A z siedzibą w W. (dalej jako [...], Spółka) wniosek o udostępnienie informacji publicznej na temat infrastruktury telekomunikacyjnej Spółki zlokalizowanej na jego działce o nr ew. [...] w miejscowości B. w następujących kwestiach: Jakie są parametry techniczne kabla telekomunikacyjnego przebiegającego przez moją działkę? Kiedy dokładnie kabel telekomunikacyjny został umieszczony na mojej działce? Wnoszę o podanie konkretnej daty ewentualnie miesiąca i roku tego zdarzenia. Czy i kto (jaka osoba fizyczna lub prawna) wyraził zgodę na umieszczenie kabla na mojej działce? Jakie organy władzy publicznej wydawały decyzje i inne dokumenty (np. pozwolenie na budowę itp.) w związku z ułożeniem kabla przebiegającego przez moją działkę? Wnoszę o określenie: czego dotyczą tego dokumenty, jaki jest ich znak, data wydania i nazwa organu wydającego. [...] w odpowiedzi na powyższe, pismem z 21 kwietnia 2016 r. (k-60 akt sądowych) podała, iż obowiązkowi wynikającemu z ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają władze publiczne oraz podmioty realizujące zadania publiczne, zaś Spółka jako firma prywatna finansująca swoje inwestycje ze środków własnych, nie korzystająca z funduszy publicznych nie podlega obowiązkowi wynikającemu z zapisów ustawy. Następnie pismem z 10 czerwca 2016 r. [...] powiadomiła A. W., iż odmawia mu udostępnienia żądanych dokumentów i podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 21 kwietnia 2016 r. (k-58 akt). W dniu 20 czerwca 2016 r. A. W. (dalej skarżący) w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o: zobowiązanie [...] SA do udostępnienia informacji określonych we wniosku z dnia 13 kwietnia 2016 r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z istotnym naruszeniem prawa, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił okoliczności korespondencji z [...], powtórzył zadane pytania na które nie otrzymał odpowiedzi, nadto powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie dostępu do informacji publicznych. W jego ocenie [...] nie może blokować dostępu do informacji publicznej tylko dlatego, iż udzielona odpowiedź wpłynie niekorzystnie na sytuacje prawną [...] w przyszłości. Nieudostępnienie informacji objętych wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2016 r. świadczy o nieuzasadnionej bezczynności skarżonego podmiotu. W podsumowaniu skarżący uznał, iż skarżony podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej i w tych okolicznościach złożenie skargi do Sądu jest konieczne. W odpowiedzi na skargę ( pismo z 6 lipca 2016 r.) [...]wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w trybie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. (k-23 akt). Podniosła okoliczność nieopłacenia sprawy przez skarżącego, jednocześnie wniosła o przyznanie jej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Zaznaczyła również, iż nie prowadziła akt sprawy wobec wątpliwości co do charakteru wniosku i wątpliwości czy jest podmiotem zobowiązanym. Jednocześnie w piśmie z 6 lipca 2016 r. skierowanym do skarżącego, [...] w odpowiedzi na jego wniosek, działając na podstawie art. 10, art 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z pózn. zm.) podała: Na działce B. [...] znajduje się kanalizacja dwuotworowa, dwie rury RPCW [...] ułożone równolegle obok siebie - przez całą szerokość dz. [...] – tj. ok. 6 m w odległości ok 3,5 m. od granicy działki wzdłuż drogi. W kanalizacji teletechnicznej znajdują się następujące kable telekomunikacyjne: kabel światłowodowy relacji [...] – G. [...] 45453/12J typu (N)XOTKtd12J 0,4B w kanalizacji wtórnej z rury HDPE 32/2,9+ rura zapasowa HDPE 32/2,9; kable miedziane: XzTKMXpw 10x4x0,6 (ozn. [...] -A10B/16-17) i XzTKMXpw 25x4x0,8 (ozn. [...]-A9B-A 10B/2); w kanalizacji mogą znajdować się inne kable przyłączeniowe niskoparowe, które nie zostały zaewidencjonowane w systemach informatycznych OPL. Kanalizacja teletechniczna jak i wyżej wymienione kable zostały wybudowane w pierwszej połowie 1997 roku. Protokół odbioru wykonanych prac jest datowany na 14 maja 1997 r. Zgodę na umieszczenie infrastruktury wyrazili trzej właściciele działki [...]. Ze względu na ustawę o ochronie danych osobowych nie przekazano ich nazwisk. Orange przyznał fakt posiadania decyzji nr [...] z dnia [...].04.1997 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. - Oddział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego - Pozwolenie na budowę kanalizacji teletechnicznej w G. i B. dla kabla światłowodowego [...] oraz na rozbudowę miejscowej sieci telefonicznej. W dokumencie znajduje się zapis, że decyzję dostarczono wszystkim właścicielom działek. Wyżej wzmiankowana inwestycja została zrealizowana na podstawie następujących decyzji: -) Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane przez Wójta Gminy w G. L. nr [...] z dnia [...].06.1996 r. -) Protokół ZUD nr [...] z dnia [...].09.1996r. wydany przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Urządzeń Inżynieryjnych Województwa R. w R. ul. Ż. [...]. -) Decyzja nr [...] z dnia [...].04.1997 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. pozwolenie na budowę kanalizacji teletechnicznej w G. i B. dla kabla światłowodowego G.-G. oraz na rozbudowę miejscowej sieci telefonicznej. W ww. piśmie wskazano również w oparciu o jakie projekty techniczne zrealizowano prace. W piśmie z 23 sierpnia 2016 r. (k-43 akt) skierowanym do Sądu, skarżący podał, iż nie otrzymał odpowiedzi na pytanie nr 3 swojego wniosku dotyczące podania nazwisk osób, które wyraziły zgodę na umiejscowienie danej infrastruktury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na udzielenie odpowiedzi przez [...] pismem z 6 lipca 2016 r. (k-4 akt) już po wniesieniu skargi do Sądu. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy wskazać należy, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów u.d.i.p. Zatem powołując się na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05). [...] S.A. jest podmiotem działającym na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 243). Jak wynika z art. 1 ust. pkt 1 tej ustawy, działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. W rozumieniu art. 2 pkt 27 ww. ustawy Spółka jest zarówno dostawcą usług, jak i operatorem, zatem prowadzi pełną działalność regulowaną w tej materii. Świadcząc usługi w powyższym zakresie czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 ww. ustawy). Zgodnie z treścią art. 2 pkt 42 ww. ustawy telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Działania te Spółka wykonuje na zasadzie powszechności, a więc nieograniczonego dostępu. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd jaki, zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2450/13 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) odnoszący się do pojęcia zadań publicznych. Spółka [...] chociaż jest podmiotem prywatnym - co nie jest sporne między stronami - z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia państwa, społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania o charakterze publicznym, tj. dotyczące jej działania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. W konsekwencji jest podmiotem podlegającym obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy pogląd zaaprobował NSA w wyroku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2380/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga skierowana przez A. W. w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej dotyczyła konkretnego podmiotu prawnego – [...] S.A. i Sąd oceniał żądanie będąc związanym granicami sprawy stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie spełniony został również zakres przedmiotowy u.d.i.p., bowiem żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywistym jest, że zakres stosowania u.d.i.p. wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść stanowisk, wystąpień, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Skarżący domagał się udostępnienia mu informacji związanych z procesem inwestycyjnym urządzeń przesyłowych. Dodatkowo należy mieć na względzie fakt, iż zobowiązana Spółka była w przeszłości przedsiębiorstwem państwowym. Inwestycje jakie wtedy realizowała, były niewątpliwie wykonywane ze środków państwowych, co dodatkowo świadczyłoby o tym, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej. Omawiając powyższe kwestie dotyczące udzielenia informacji publicznej należy zaznaczyć, że przepis art. 5 u.d.i.p. wprowadza ograniczenie w zakresie udostępniania informacji publicznej. Stanowi on, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Nadto, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem w sytuacji ewentualnego uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 5 u.d.i.p., Spółka powinna odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. W konkluzji Sąd stwierdza, że skoro [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżącego z dnia 13 kwietnia 2016 r. dotyczył takich właśnie informacji, to w sytuacji, gdy Spółka dysponuje żądanymi informacjami - nawet jeśli sama ich nie wytworzyła - powinna je zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącemu, ewentualnie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie ich udostępnienia jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie [...] udzieliła odpowiedzi skarżącemu z opóźnieniem, a mianowicie pismem z 6 lipca 2016 r. Jednocześnie w tym miejscu Sąd zaznacza, iż nie ma wątpliwości, że informacja o imieniu i nazwisku osób, które wyraziły zgodę na umieszczenie kabla na działce skarżącego – nie jest informacja publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem [...] nie miała obowiązku udzielania takiej informacji, w sytuacji gdy dotyczyło to osób prywatnych i słusznie powołała się na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Ponadto orzeczenie na którym opierał się skarżący dotyczyło innego stanu faktycznego (II SAB/Wa 440/14), a mianowicie w powołanym orzeczeniu nie doszło do udzielenia żądanej informacji. Oznacza to, że w dniu wniesienia skargi na bezczynność podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostawał w zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie – w załatwieniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że stan bezczynności organu administracji publicznej ustał po wniesieniu skargi i nie występował w chwili orzekania przez Sąd. W konsekwencji zatem postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd uznał zarazem na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że [...] dopuściła się bezczynności, przy czym na podstawie § 1a tego art. bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba, bowiem podkreślić, że informacja publiczna została udostępniona skarżącemu z niewielkim opóźnieniem terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co nie stanowi istotnego naruszenia powołanego przepisu, jeśli uwzględni się obiektywne okoliczności. Ponadto skarga wpłynęła do organu w dniu 20 czerwca 2016 r. (data pisma), a przekazanie informacji publicznej nastąpiło w dniu 6 lipca 2016 r. (data pisma). Nie można, zatem zarzucić [...], przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, celowego i istotnego naruszenia prawa bądź też lekceważącego stosunku do prawa. W punkcie 4) orzeczenia Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., na które to koszty składa się uiszczony wpis w kwocie [...] zł.