VIII SAB/Wa 45/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o rozgraniczenie nieruchomości 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza W. do rozpoznania wniosku D. P. o rozgraniczenie nieruchomości; 2. stwierdza, że Burmistrz W. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Burmistrza W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Burmistrza W. na rzecz D. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga D. P. na bezczynność Burmistrza W. w zakresie rozpoznania wniosku w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z 5 lutego 2020 r. (data wpływu do organu) D. P. (dalej: skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do Burmistrza W. (dalej: Burmistrz, organ) o dokonanie czynności ustalenia przebiegu granic oraz rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości K., oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] oraz nr [...] należącej do R. P. Pismem z 19 lutego 2020 r. (data wpływu do organu) wnioskodawca odwołując się do uzupełnienia wniosku w odpowiedzi na pismo organu, wskazał geodetę uprawnionego do wykonywania czynności technicznych przebiegu granic. Nadto podał, iż dokumentem potwierdzającym posiadanie tytułu prawnego do władania nieruchomością jest wypis z księgi wieczystej. Na ww. piśmie znajdowała się adnotacja z podpisem i pieczątką geodety S. W. – wyrażającego zgodę na wykonanie rozgraniczenia. Postanowieniem z [...] marca 2020 r. Burmistrz W. na podstawie art. 30 ust. 1 i 4, art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276, t.j., dalej: p.g.k.) wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości objętych wnioskiem, które następnie zostało sprostowane postanowieniem z [...] marca 2020 r. W dniu 25 czerwca 2020 r. (data wpływu) geodeta S. W. skierował pismo do Urzędu Miejskiego w W. w zakresie wydania opinii w sprawie przeprowadzonych czynności rozgraniczenia działek [...] i [...] położonych we wsi K. Z kolei organ pismem z 27 lipca 2020 r. zwrócił się do geodety S. W. o poprawę i uzupełnienie szkicu granicznego w zakresie podstawowych miar określających położenie punktów względem siebie, przekazując dokumentację. Uzupełniona dokumentacja sporządzona przez geodetę została przekazana do organu w dniu 31 sierpnia 2020 r. Następnie w dniu [...] października 2020 r. Burmistrz wydał opinię stwierdzająca, iż czynności postępowania rozgraniczeniowego ustalenia przebiegu granic wykonane zostały prawidłowo oraz dokumenty sporządzone zostały zgodnie z przepisami. W dniu 9 października 2020 r. skarżący złożył do Burmistrza ponaglenie w trybie art. 37 ustawy Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej kpa), domagając się niezwłocznego załatwienia sprawy o rozgraniczenie nieruchomości (podpisane ponaglenie k-25 akt sądowych). Zaewidencjonowany operat techniczny z przeprowadzonego rozgraniczenia nieruchomości (działek [...] i [...] położonych we wsi K.) wpłynął do organu w dniu 9 listopada 2020 r. Pismem z 22 października 2020 r. (data wpływu do organu) skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Skarżący wniósł o: 1.zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie; 2. stwierdzenie, że organ prowadzący postępowanie tj. Urząd Miejski w W. dopuścił się bezczynności/przewlekłego prowadzenia postępowania, działając z rażącym naruszeniem prawa; 3. pociągnięcie do odpowiedzialności osoby, z winy, której sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie w sytuacji rażącego naruszenia prawa, a jeśli ta osoba nie zostanie wykryta, pociągniecie do odpowiedzialności całego organu; 4. zobowiązanie Burmistrza W. do załatwienia sprawy w terminie 7 dni, od dnia uwzględnienia niniejszego ponaglenia; 5. podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego sprawa jako nieskomplikowana powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie jednego miesiąca. W odpowiedzi na skargę organ (nie zajmując stanowiska w sprawie) opisując przebieg postępowania administracyjnego podał, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie jednego miesiąca, m.in. ze względu na fakt, iż czynności dotyczące rozgraniczenia nieruchomości wykonywane są przez kilka instytucji tj. Burmistrza, geodetę oraz Państwowy Zasób Geodezyjny i Kartograficzny. Wyjaśnił dalej, że organ nie mógł podjąć czynności przyspieszających załatwienie przedmiotowej sprawy. Decyzją z [...] listopada 2020 r. Burmistrz W. na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k. oraz art. 105 kpa umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał sprawę do Sądu Rejonowego w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu administracji publicznej w rozpoznaniu wniosku skarżącego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Rozstrzygnięcie administracyjne w tym przedmiocie podejmowane jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (p.g.k.). Według art. 29 ust. 1 i 2 p.g.k., rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają przy tym, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Rozgraniczenia nieruchomości dokonuje co do zasady organ administracji publicznej, tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadkach określonych ustawie – sąd (art. 29 ust. 3). Generalnie rozgraniczenie następuje w postępowaniu administracyjnym, choć ze względu na konieczność dysponowania wiedzą specjalistyczną, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 31 ust. 1). W razie sporu co do przebiegu granicy geodeta powinien dążyć do zawarcia ugody, która ma moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4). Jeżeli natomiast takie porozumienie nie zostanie osiągnięte, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1). Jeżeli natomiast nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w opisanym wyżej trybie bądź też strona odwoła się od tego rozstrzygnięcia, rozgraniczenie nieruchomości następuje w postępowaniu sądowym. Na gruncie niniejszej sprawy istotne jest, że ustawodawca nie wprowadza szczególnych terminów załatwienia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. Obowiązuje zatem w tym zakresie ogólna regulacja zawarta w kpa. Według art. 35 § 1 i 3 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 36 § 1 kpa stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając zarazem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że wniosek o rozgraniczenie nieruchomości został złożony przez stronę do organu w dniu 5 lutego 2020 r., następnie został uzupełniony w dniu 19 lutego 2020 r. (data wpływu). Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych pierwszą czynnością Burmistrza było wezwanie do uzupełnienia wniosku, a następnie wydanie w dniu [...] marca 2020 r. postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Kolejnymi czynnościami organu było skierowanie pisma do geodety w dniu 25 czerwca 2020 r. i wymiana korespondencji z geodetą 27 lipca 2020 r. Uzupełniona dokumentacja przez geodetę wpłynęła do Burmistrza w dniu 31 sierpnia 2020 r. W dniu [...] października 2020 r. organ wydał opinię w sprawie wykonanych prac geodezyjnych i przekazanej dokumentacji, zaś skarżący w dniu 9 października 2020 r. skierował do organu ponaglenie w trybie art. 37 kpa. Powyższe ustalenia, w ocenie Sądu pozwalają na stwierdzenie, iż w okresie od 9 marca 2020 r. do 25 czerwca 2020 r. i w okresie od 1 września 2020 r. do 5 października 2020 r. organ pozostawał w bezczynności. Całe postępowanie administracyjne trwało ponad 8 miesięcy. Należy usprawiedliwić okres pozostawania w bezczynności od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r., z uwagi na covid- 19. Sąd zwraca uwagę, że na podstawie art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020, poz. 374 ze zm.) doszło do zawieszenia biegu terminów objętych tymi przepisami z dniem 14 marca 2020 r. i rozpoczęcia ich biegu w dniu 24 maja 2020 r. na podstawie art. 68 ust. 6 w zw. z art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020, poz.875). Jakkolwiek powyższa okoliczność nie zwalnia organu z terminowego załatwiania sprawy, to jednak może stanowić przeszkodę. Dlatego przy obliczaniu terminu bezczynności Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce jedynie poza ww. okresem. Mimo powyższego nie ulega wątpliwości, że od 25 maja 2020 r. do 25 czerwca 2020 r. oraz w okresie od 1 września 2020 r. do 5 października 2020 r. organ nie podejmował żadnych czynności, zatem pozostawał w bezczynności. W miesiącu lipcu 2020 r., a dokładnie 27 lipca 2020 r. zwrócono biegłemu geodecie dokumentację. Organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że nie jest możliwe załatwienie przedmiotowej sprawy w terminie miesiąca, ponadto powoływał się na konieczność dokonania wnikliwej analizy otrzymanej dokumentacji technicznej przed wydaniem opinii dotyczącej prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic. Zważyć tu należy, że Burmistrz nie poinformował strony żadnym pismem, jaka jest przyczyna bezczynności w poszczególnych okresach "milczenia" organu. Kolejne czynności były podejmowane po dłuższych okresach przerwy (1 miesiąca). Sąd zwraca uwagę ponadto, że jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych niniejszej sprawy, przez cały okres trwania postępowania Burmistrz ani razu nie poinformował jego stron, w tym wnioskodawcy – w trybie art. 36 § 1 kpa o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i przyczynach tego przedłużenia. W ocenie Sądu takie zachowanie organu administracji publicznej wskazuje na lekceważący stosunek do przepisów, co uzasadnia wniosek o naruszeniu prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że w okresach od 25 maja 2020 r. do 25 czerwca 2020 r. oraz w okresie od 1 września 2020 r. do 5 października 2020 r. Burmistrz pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, przy czym bezczynność ta nie ma charakteru rażącego. Uwagę zwracają również długie odstępy czasu pomiędzy podejmowanymi czynnościami. Jakkolwiek zrozumiałe jest, że w warunkach rozpoznawanej sprawy nie było możliwości zachowania dwumiesięcznego terminu rozpatrzenia sprawy przez organ, to jednak postępowanie organu naruszyło określoną w art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania, jak również przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 kpa). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, dokonania czynności, stwierdzenia lub uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2) Z uwagi na fakt wydania decyzji przez organ w zakresie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy do Sądu Rejonowego – Sąd nie mógł zobowiązać organu do merytorycznego załatwienia sprawy w określonym terminie. W tym zakresie więc postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu (pkt 1 wyroku). Stwierdzając, iż Burmistrz dopuścił się bezczynności w prowadzonym postepowaniu, Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 i 3 wyroku. W ocenie Sądu w okolicznościach kontrolowanej sprawy, nie zachodzą przesłanki do zastosowania środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. do wymierzenia grzywny organowi. Dodać należy w odniesieniu do złożonej skargi, iż Sąd administracyjny nie ma stosownych kompetencji do zobowiązania organu do ustalenia pracownika winnego niezałatwienia sprawy i pociągnięcia go do odpowiedzialności. Również nie leży w gestii Sądu wywód dotyczący cyt.: "podjęcia środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości". W tym zakresie skarga podlegała oddaleniu (pkt 4 wyroku). O kosztach postępowania – zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. (pkt 5 wyroku).