VIII SAB/Wa 47/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie przywrócenia zjazdu na drogę publiczną 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku J. B. i E. B. z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie przywrócenia zjazdu na drogę publiczną w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego J. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 12 sierpnia 2013 roku J. B. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. (dalej także: "organ") w rozpoznaniu wniosku z dnia 28 stycznia 2013 roku, wnosząc o zobowiązanie Prezydenta Miasta R. do wydania aktu rozstrzygającego merytorycznie wniosek z dnia 28 stycznia 2013 roku. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż wnioskiem z dnia 28 stycznia 2013 roku skierowanym do Prezydenta Miasta R.wspólnie z żoną wnosili o przywrócenie przez Gminę Miasta R. poprzedniego stanu działki stanowiącej ich własność przez wykonanie bezpośredniego wyjazdu z działki na pas ulicy [...]. Uznając, że organ pozostaje w bezczynności w trybie art. 37 k.p.a. skierowali zażalenie do organu wyższego rzędu. W dniu [...] lipca 2013 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie Nr [...], doręczone w dniu 18 lipca 2013 r., w którym odmówił wyznaczenia Prezydentowi Miasta R. dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Skarżący wskazał, iż istotą sporu pozostaje brak prawem przewidzianych działań ze strony Prezydenta Miasta R. w rozpoznaniu wniosku. W ocenie skarżącego we wniosku z dnia 28 stycznia 2013 roku został określony przedmiot żądania, które posiada indywidualny charakter w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego i winien być rozpoznany i zakończony w formie decyzji. Wskazał jednocześnie, iż organ po złożeniu wniosku winien wszcząć postępowanie, które winno doprowadzić do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia o treści pozytywnej lub negatywnej dla strony. W niniejszej sprawie takich działań organ nie podjął, co prowadzi do powstania bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Prezydent Miasta R. podniósł, iż skarżący wniósł do organu o przywrócenie stanu pierwotnego jego nieruchomości poprzez wykonanie zjazdu do tej nieruchomości z ul. [...]. Z takim żądaniem skarżący pierwotnie zwrócił się do sądu powszechnego, a jego powództwo wyrokiem Sądu Okręgowego w R. wydanym w sprawie [...] zostało oddalone. Wskazał jednocześnie, iż Wojewoda [...] w rozpoznaniu żądania skarżącego o wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy nie uwzględnił tego żądania, uznając, że Prezydent Miasta R. nie pozostaje w bezczynności. Organ podniósł jednocześnie, iż wskazano skarżącemu sposób załatwienia sprawy oraz określono sposób dojazdu do działki. Wskazał także, iż w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygane są sprawy wymagające wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym strona staje się podmiotem praw i obowiązków. Wydania decyzji administracyjnej nie wymagają sprawy dotyczące materialno-technicznych, faktycznych czynności, jakie miałby wykonać organ. Skarżący wniósł o przywrócenie stanu pierwotnego działki stanowiącej jego własność. Kategoria czynności polegających na wykonaniu fizycznych działań celem realizacji żądań skarżącego nie wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Organ wielokrotnie informował skarżącego o braku przesłanek do przywrócenia zjazdu na działkę przy ul. [...], bowiem taki zjazd nigdy nie istniał i nie został zinwentaryzowany podczas przebudowy ul. [...]. Wobec tego, iż organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na zgłaszane postulaty, nie mając jednocześnie obowiązku wydania decyzji administracyjnej, brak jest podstaw do przyjęcia, że pozostawał w jakiejkolwiek bezczynności w zakresie niniejszego postępowania. Skarga J. B. została złożona w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. E. i J. małżonkowie B. wystąpili do Prezydenta Miasta R. z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego celem przebudowy zjazdu do działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], położonej przy ul. [...] w R.. Jako podstawę żądania wskazali art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W uzasadnieniu zgłoszonego żądania podnieśli między innymi, iż kilka lat temu miała miejsce przebudowa ul. [...] i w wyniku tych prac istniejący zjazd do działki został zlikwidowany. Dodali, iż w ramach projektu przebudowy ulicy zaprojektowano dojazd w postaci drogi wewnętrznej do działki od ulicy [...] ale faktycznie dojazd ten nie został do chwili obecnej wykonany. Podnieśli także, iż wobec pozbawienia dojazdu do działki wystąpili na drogę postępowania sądowego w przedmiocie przywrócenia stanu prawnego, wskazując, iż ostatecznie ich powództwo wyrokiem Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie [...] zostało oddalone. W pisemnym uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na zasadność zastosowania administracyjnego trybu postępowania w sprawie. W odpowiedzi na pismo z dnia 28 stycznia 2013 roku Prezydent Miasta R., pismem z dnia 14 lutego 2013 r. wskazał, iż pismem z dnia 16 marca 2010 r. poinformował piszących o możliwościach wykonania dojazdu, wskazał jednocześnie, iż zapewnienie obsługi komunikacyjnej działek przewidziano z ul. [...]. Dodano przy tym, iż istnieje możliwość wykonania dojazdu od ulicy [...] w ramach uchwały Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] września 1997 r., a szczegółowych informacji udziela Dział Dokumentacji i Mostów Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R.. Kolejnym pismem, złożonym w Urzędzie Miejskim w R. w dniu [...] marca 2013 r. E. i J. małżonkowie B., nawiązując do pisma organu z dnia 14 lutego 2013 r. podnieśli między innymi, iż oczekują załatwienia ich wniosku na zasadach i w terminie określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na powyższe pismo, Prezydent Miasta R. pismem z dnia 21 marca 2013 r. ponownie przywołał okoliczności zawarte w piśmie z dnia 14 lutego 2013 r., powołując się na wskazaną w tym piśmie uchwałę, dodając jednocześnie, iż złożony wniosek nie spełnia wymogów wynikających z tej uchwały. W tych okolicznościach E. i J. małżonkowie B. złożyli w dniu 10 kwietnia 2013 roku zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta R. do Wojewody [...]. Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 roku odmówił wyznaczenia Prezydentowi Miasta R. dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Podstawą prawną złożonej w niniejszej sprawie skargi jest art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., Nr 270) (dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z jego brzmieniem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istota skargi na bezczynność polega zatem na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi, jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. W sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez Sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowo-administracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem Sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Ponadto Sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna. Skarżący składając zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta R. do Wojewody [...] wykorzystał bowiem tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) (dalej: "k.p.a.") i tym samym spełnił przesłanki z art. 52 § 1 p.p.s.a. Z treści pisma z dnia 28 stycznia 2013 r. wynika niewątpliwie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie i odniesienia się do wskazanego w tym piśmie żądania, którego podstawą w ocenie piszących jest art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 t.j.) (dalej: "ustawa o drogach publicznych"). Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Nie ulega wątpliwości, iż dla roszczeń, których podstawa znajduje się w treści art. 29 ustawy o drogach publicznych przewidziana jest droga postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach zasadne jest oczekiwanie skarżącego wydania przez organ rozstrzygnięcia co do złożonego wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie opisanej w piśmie z dnia 28 stycznia 2013 r. Nie przesądzając o sposobie rozstrzygnięcia, zauważyć należy, iż organ administracji publicznej wydaje decyzje (art. 104 k.p.a., art. 105 k.p.a.), postanowienia (art. 123 k.p.a.), a w okolicznościach z art. 61a k.p.a. odmawia wszczęcia postępowania w sprawie. Rozstrzygnięcia te na zasadach określonych w k.p.a.( art. 127 - art. 140 k.p.a., art. 141 – art. 144 k.p.a.), podlegają zaskarżeniu, z których to możliwości strona może skorzystać. Takiej możliwości nie daje korespondencja kierowana do strony w odpowiedzi na zgłoszone żądanie, która nie przybiera formy rozstrzygnięcia przewidzianego przez przepisy k.p.a. Z uwagi na to, iż w stosunku do zgłoszonego przez E. i J. małżonków B. żądania nie zapadło żadne rozstrzygnięcie przewidziane w przepisach k.p.a. uznać należy, iż wbrew twierdzeniom organu pozostaje on w bezczynności, albowiem prowadzona przez organ korespondencja nie stanowi rozpoznania wniosku z dnia 28 stycznia 2013 r. Powyższe uzasadnia zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku, o którym mowa zgodnie z punktem 1 wyroku. Jednocześnie aktywność organu w prowadzonej ze skarżącym korespondencji sprawia, iż stwierdzona przez Sąd bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym mowa w punkcie 2 wyroku. Z tych względów Sąd w oparciu o treść art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 j.t.) oraz art. 209 p.p.s.a. Na kwotę [...] zł składają się kwoty: [...] zł uiszczonego wpisu sądowego, [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł opłaty od pełnomocnictwa.